Resumos

Introdução

A alimentação adequada e saudável é reconhecida como um dos fatores determinantes para a saúde. Sua importância está destacada na Lei Orgânica de Saúde n. 8.080, integrada a outras condições como: moradia, saneamento básico, meio ambiente, entre outros aspectos considerados limitantes da definição dos níveis de saúde da população. Esses fatores expressam, conjuntamente, a organização social e econômica do país¹1 Brasil. Lei nº 8.080, de 19 de Setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, e dá outras providências. Diário Oficial da União. 20 Set 1990..

Ao focar no fator alimentar, o conceito em questão realça a responsabilidade do Estado de garantir cotidianamente, a todos os cidadãos, uma alimentação adequada e saudável prevista na Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948. De acordo com o documento, a alimentação constitui um direito humano fundamental e é determinante para a promoção da saúde e do bem-estar²2 UNICEF Brasil. Declaração Universal dos Direitos Humanos [Internet]. Brasília: UNICEF; 2023 [citado 15 Maio 2024]. Disponível em: https://www.unicef.org/brazil/declaracao-universal-dos-direitos-humanos
https://www.unicef.org/brazil/declaracao... . Nesse sentido, no Brasil, a Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (Losan) mostra os compromissos do governo para assegurar o direito à alimentação saudável e adequada à população de forma que não haja interferência em outros direitos³3 Brasil. Lei nº 11.346, de 15 de Setembro de 2006. Cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - SISAN - com vistas a assegurar o direito humano à alimentação adequada e dá outras providências. Diário Oficial da União. 18 Set 2006..

Contudo, dados sobre a Insegurança Alimentar (IA) no Brasil revelam o grande retrocesso do país nos últimos tempos. Estudo divulgado em 2023 demonstrou que, entre 2020 e 2022, 70,3 milhões de brasileiros estavam sofrendo de insegurança alimentar severa ou moderada⁴4 FAO, IFAD, UNICEF, WFP, WHO. The State of Food Security and Nutrition in the World 2023. Urbanization, agrifood systems transformation and healthy diets across the rural–urban continuum. Rome: FAO; 2023. doi: 10.4060/cc3017en.
https://doi.org/10.4060/cc3017en... ; um total de 58,7% da população encontrava-se em situação de insegurança alimentar. Na região Centro-Oeste, a IA atinge 59,5% da população, tendo a situação, no Distrito Federal, ultrapassado o percentual da região, com 61,5% da população afetada: 29,3% da população em situação leve de IA; 19,1%, moderada; e 13,1%, grave⁵5 Rede Brasileira de Pesquisa em Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional. II VIGISAN: Inquérito Nacional sobre Insegurança Alimentar no Contexto da Pandemia da Covid-19 no Brasil [Internet]. Brasília: Rede PENSSAN; 2022 [citado 7 Jul 2023]. Disponível em: https://olheparaafome.com.br/wp-content/uploads/2022/09/OLHEEstados-Diagramac%CC%A7a%CC%83o-V4-R01-1-14-09-2022.pdf
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Para transformar esse cenário, a política pública é uma ação do governo que pode ter resultados favoráveis. De modo geral, é uma estratégia para garantir, aos cidadãos, o cumprimento dos direitos sociais⁶6 Gianezini K, Barretto LM, Gianezini M, Laurex SL, Barbosa GD, Vieira RS. Políticas Públicas: definições, processos e constructos no século XXI. Rev Polit Publicas. 2017; (2):1065-84.. No Brasil, ao longo dos anos, houve a publicação de Políticas Públicas com enfoque na alimentação e na nutrição (A&N), com destaque para a Política Nacional de Alimentação e Nutrição (PNAN)⁷7 Brasil. Ministério da Saúde. Política Nacional de Alimentação e Nutrição. Brasília: Ministério da Saúde; 2013..

A PNAN teve a primeira versão publicada em 1999, revisada em 2011. Apesar de ser um marco nas políticas públicas e ter causado um impacto positivo por todo o setor saúde, é reconhecida a necessidade de recomendações mais direcionadas às especificidades de cada território⁷7 Brasil. Ministério da Saúde. Política Nacional de Alimentação e Nutrição. Brasília: Ministério da Saúde; 2013.. Moura et al.⁸8 Moura RAD, Bastos HAD, Brandt KCO, Ronca DB, Ginani VC. A consulta pública na construção da Política Distrital de Alimentação e Nutrição. Saude Debate. 2022; 46(134):803-18. doi: 10.1590/0103-1104202213415.
https://doi.org/10.1590/0103-11042022134... enfatizam essa necessidade ao citar que o território brasileiro é rico em diversidade, sendo imprescindível a criação de políticas públicas estaduais para complementar as nacionais⁸8 Moura RAD, Bastos HAD, Brandt KCO, Ronca DB, Ginani VC. A consulta pública na construção da Política Distrital de Alimentação e Nutrição. Saude Debate. 2022; 46(134):803-18. doi: 10.1590/0103-1104202213415.
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Partindo desse pressuposto, o Distrito Federal (DF) construiu a Política Distrital de Alimentação e Nutrição (PDAN), aprovada pela Portaria n. 1.192, de 24 de novembro de 2021⁹9 Brasil. Ministério da Saúde. Política Distrital de Alimentação e Nutrição. Brasília: Ministério da Saúde; 2021.. Foi a segunda unidade da federação a apresentar essa legislação temática após o Rio Grande do Sul ter sido pioneiro¹⁰10 Porto Alegre. Secretaria de Estado da Saúde. Política Estadual de Alimentação e Nutrição. Porto Alegre: SES; 2010.. A PDAN foi elaborada de acordo com as especificidades do DF com o objetivo de melhorar a situação da alimentação, da nutrição e da saúde da população local. Para sua construção, foi realizado um diagnóstico do território e, baseado no resultado, foi criada uma normativa inclusiva voltada à situação epidemiológica observada⁸8 Moura RAD, Bastos HAD, Brandt KCO, Ronca DB, Ginani VC. A consulta pública na construção da Política Distrital de Alimentação e Nutrição. Saude Debate. 2022; 46(134):803-18. doi: 10.1590/0103-1104202213415.
https://doi.org/10.1590/0103-11042022134... ^,99 Brasil. Ministério da Saúde. Política Distrital de Alimentação e Nutrição. Brasília: Ministério da Saúde; 2021..

Mediante a publicação, é necessário o seguimento das etapas da gestão de uma política pública. Sendo assim, sequencialmente à formulação, sucede-se a implementação e a avaliação¹¹11 Lima LL, D’Ascenzi L. Políticas públicas, gestão urbana e desenvolvimento local. Porto Alegre: Metamorfose; 2018..No ciclo de uma política pública, a fase de aplicação emerge como um ponto crucial. É durante esse estágio que os conceitos e planejamentos elaborados se concretizam, ou seja, tornam-se ações e resultados. Contudo, a grande complexidade da etapa, oriunda do perfil multifacetado das políticas, exige muita articulação dos gestores para sua realização¹²12 Wu X, Ramesh M, Howlett M, Fritzen S. Guia de políticas públicas: gerenciando processos. Brasília: ENAP; 2014.. Cada objetivo da política é influenciado e influencia jurisdições variadas, o que implica a formação de uma rede de atores capazes de agir para que a mudança aconteça. Os arranjos interorganizacionais são imprescindíveis, mas devem ser formulados considerando as realidades distintas dos territórios para seu êxito¹³13 Barbosa SCT. Capacidade de gestão: coordenação interorganizacional na implementação de programas públicos federais no Brasil. Bol Anal Polit Institucional. 2016; (9):48-54..

Todo o processo é relevante para o sucesso da política. Reflexões e debates sobre cada etapa podem ter impacto positivo para a eficácia da PDAN, bem como podem contribuir para a gestão de outras políticas públicas. Ademais, o registro e a discussão dos aspectos dificultadores e facilitadores do processo podem beneficiar outras Unidades Federativas do Brasil para a construção de uma política de alimentação e nutrição próprias. Nesse sentido, a proposta desta pesquisa é avaliar a percepção dos profissionais de saúde que compuseram o Grupo de Trabalho (GT) envolvido na formulação da normativa sobre as ações necessárias para sua efetiva implementação.

Metodologia

O presente estudo foi desenvolvido com base nos pressupostos metodológicos da pesquisa exploratória e qualitativa que utilizou, como base, a técnica de análise do conteúdo de Bardin¹⁴14 Bardin L. Análise de Conteúdo. São Paulo: Edições 70; 2016..

O projeto foi aprovado pelos Comitês de Ética em Pesquisa, da Faculdade de Ciências da Saúde da Universidade de Brasília - CAAE: 51465521.4.0000.0030, e pela Fundação de Ensino e Pesquisa em Ciência da Saúde do DF - CAAE: 51465521.4.3001.5553.

O estudo foi dividido em três etapas, representadas na Figura 1 e detalhadas em seguida.

Etapa 1. Elaboração do questionário

A elaboração do questionário foi baseada na Nota Técnica do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Essa nota traz um roteiro referente à construção do modelo lógico, instrumento utilizado para organizar a formulação e a avaliação de programas. O roteiro delineia uma sequência de etapas a serem seguidas, destacando-se um modelo de questionário adaptado para essa pesquisa¹⁵15 Cassiolato M, Gueresi S. Como elaborar modelo lógico: roteiro para formular programas e organizar avaliação. Brasília: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada; 2010.. Desse modo, foram utilizadas sete perguntas que buscavam compreender a opinião do GT sobre diferentes aspectos da implementação da política (Quadro 1).

Etapa 2. Aplicação do questionário

O GT determinado para a elaboração da PDAN foi composto por 13 integrantes caracterizados por serem nutricionistas e atuantes no âmbito da gestão do SUS. Contudo, o questionário foi aplicado para apenas 12 integrantes, pois uma delas é a pesquisadora responsável pelo presente projeto. O questionário foi disponibilizado via Google Forms^® no período de 31 de maio a 14 de junho de 2022. O tempo médio estimado para o seu preenchimento completo foi de 50 minutos.

Etapa 3. Análise de conteúdo

Nessa etapa, foi realizada a análise de conteúdo conforme o método de Bardin¹⁴14 Bardin L. Análise de Conteúdo. São Paulo: Edições 70; 2016.. Esse processo é dividido em três partes, sendo elas: pré-análise, exploração do material e tratamento dos resultados obtidos e interpretação.

1. Pré-análise: essa fase correspondeu ao tratamento do texto e à definição do corpus textual. Após a restituição, foi realizada a formatação do corpus textual. No processo, as respostas foram colocadas em um único arquivo e sem identificação. Em seguida, o corpus textual foi tratado e foram realizadas correções e organização das palavras de acordo com as exigências do software IRAMUTEQ (Interface de R pour les Analyses Multidimensionnelles de Textes et de Questionnaires), utilizado na próxima etapa.

2. Exploração do material: após a formatação do corpus textual, foi realizada a leitura extenuante do material. Em seguida, o arquivo tratado foi submetido ao software IRAMUTEQ, um software gratuito que oferece uma ampla gama de análises estatísticas¹⁶16 Camargo BV, Justo AM. IRAMUTEQ: um software gratuito para análise de dados textuais. Temas Psicol. 2013; 21(2):513-18.. No contexto deste trabalho, foram selecionadas três análises que representam a categorização das falas dos participantes.

   • Classificação Hierárquica Descendente (CHD): método empregado em análises qualitativas de textos que permite a classificação de segmentos de texto (ST) conforme semelhanças e diferenças lexicais¹⁶16 Camargo BV, Justo AM. IRAMUTEQ: um software gratuito para análise de dados textuais. Temas Psicol. 2013; 21(2):513-18..

   • Análise de Similitude (AS): examina a ocorrência de palavras e estabelece conexões entre elas, criando uma rede de inter-relações que reflete o contexto em que as palavras estão inseridas no texto analisado¹⁶16 Camargo BV, Justo AM. IRAMUTEQ: um software gratuito para análise de dados textuais. Temas Psicol. 2013; 21(2):513-18..

   • Nuvem de Palavras (NP): baseia-se na frequência das palavras, em que o tamanho e a posição de cada palavra na ilustração corresponde à sua frequência de ocorrência na análise. Dessa forma, as palavras-chave recebem destaque visual na figura¹⁶16 Camargo BV, Justo AM. IRAMUTEQ: um software gratuito para análise de dados textuais. Temas Psicol. 2013; 21(2):513-18..

3. Tratamento dos resultados obtidos e interpretação: nessa etapa, ocorreu a definição dos temas presentes em cada classe, a reflexão sobre as palavras presentes e sua frequência e a associação com os ST em que se encontravam. Para a AS e a NP, foi feito o mesmo exercício. Dessa forma, pretendeu-se compreender e valorizar as falas dos participantes em relação aos seus significados no contexto inserido.

Resultados

Dos 12 participantes convidados a responder o questionário, 11 atenderam ao pedido, representando uma taxa de resposta de 91,6%. Um participante não deu retorno.

Classificação Hierárquica Descendente (CHD)

Após o processamento do conteúdo pelo software, deu-se origem ao CHD do qual foi gerado um dendrograma contendo diversas classes. A análise dos ST pelo software resultou em 4.053 ocorrências de palavras e 113 ST (distribuídos entre as classes). Esse processo alcançou um aproveitamento de 78%, com duas subdivisões e sete classes, revelando uma correlação direta com cada uma das questões formuladas ao mesmo tempo que conectou classes similares.

A Figura 2 não apenas apresenta as classes, mas também evidencia as interconexões entre elas, destacando suas associações mútuas. O dendrograma foi segmentado em dois subgrupos: o primeiro compreendendo as classes 1, 6 e 5, e o segundo, as classes 7, 4, 3 e 2. Essa divisão não obedece a uma ordem numérica estrita; as classes são agrupadas com base na relevância de seu conteúdo e na associação entre eles.

Quanto à subdivisão dos subgrupos, também é realizada com base na similaridade. O primeiro subgrupo, composto por três classes, indica que possuem conteúdos semelhantes, enquanto o segundo subgrupo, com quatro classes, segue o mesmo princípio. Cada classe foi minuciosamente analisada e nomeada, sendo a nomenclatura associada ao questionário apresentado no Quadro 1. Os ST com maior destaque em cada classe estão apresentados no Quadro 2.

Análise de similitude

Com a AS, foi possível identificar as correlações existentes entre os termos presentes na pesquisa e a força de cada um nos registros analisados. O termo PDAN, ao centro, ramifica-se para os demais termos, representando os principais pontos para a efetiva implementação da política central do estudo. Outros termos de destaque nos registros obtidos foram: “ação”, “alimentação” e “implementação”.

Nuvem de palavras

A NP ilustra a significância textual do questionário, evidenciando as principais palavras presentes nos discursos com suas respectivas repetições. As palavras com maior grau de importância citadas várias vezes nos discursos aparecem com um tamanho maior. Na análise, foram consideradas apenas palavras com frequência igual ou superior a nove.

Discussão

Na análise da CHD, a percepção dos integrantes do GT sobre a implementação da PDAN evidencia a necessidade de planejamento e capacitação (C1) para o seu funcionamento. De acordo com os registros analisados, percebeu-se que os resultados esperados (C6) estão conectados com a estrutura da política (C1) e ambas as classes estão categorizadas no mesmo subgrupo, o que revela uma conexão entre elas. Os achados apontam que sua aplicação depende de uma gestão (C1) apoiada no acesso e na participação (C6) da população nas ações propostas. No entanto, para garantir o sucesso da PDAN deve haver uma sensibilização para o envolvimento e a mobilização (C5) de todos, garantindo o apoio institucional e constituindo um processo intersetorial (C5).

Investimentos em ações para redução da insegurança alimentar (C7) e dos problemas que envolvem a A&N parecem ser um dos aspectos levantados pelo grupo com perspectiva de grande impacto na questão. Porém, a ideia da necessidade de formulação de indicadores (C3) para monitoramento é uma ação que não deve ser ignorada e que vai revelar o alcance e a incorporação de metas pretendidas e pactuadas por meio da escuta das demandas populacionais (C4). Os participantes do GT acreditam que, como estratégia essencial para o sucesso da implementação, deve haver um plano para a divulgação da PDAN e das atividades projetadas (C3). Ressaltam ainda, em seus registros, que a intersetorialidade (C2) e a identificação de uma rede de apoio são indispensáveis para o processo de implementação da política, o que corrobora com a publicação de Barbosa¹³13 Barbosa SCT. Capacidade de gestão: coordenação interorganizacional na implementação de programas públicos federais no Brasil. Bol Anal Polit Institucional. 2016; (9):48-54.. A autora afirma que o êxito na instituição de políticas públicas pode ser limitado pelo envolvimento de atores de diferentes origens governamentais e organizacionais. Permite, assim, que expertises e novos formatos institucionais sejam agregados, derivando arranjos interorganizacionais para a consecução de ações governamentais específicas e influenciando a implementação da política¹³13 Barbosa SCT. Capacidade de gestão: coordenação interorganizacional na implementação de programas públicos federais no Brasil. Bol Anal Polit Institucional. 2016; (9):48-54..

Estudo das classes

Ao estudar as classes, torna-se evidente que a primeira aborda a estrutura necessária para a implementação bem-sucedida de políticas. Nesse sentido, é destacada a importância do reconhecimento e da legitimação das políticas tanto pela população quanto pelo governo. Foram apontadas também a relevância do apoio financeiro, da participação da gestão e demais profissionais, e a criação de uma comissão para monitorar e avaliar a política.

O pensamento revelado nessa categoria está de acordo com o estudo publicado por Mubarok et al.¹⁷17 Mubarok S, Zauhar S, Setyowati E, Suryadi S. Policy implementation analysis: exploration of George Edward III, Marilee S Grindle, and Mazmanian and Sabatier Theories in the policy analysis triangle framework. J Public Admin Stud. 2020; 5(1):33-8. que enfatiza a relevância da implementação de uma política pública e sua formulação para o alcance dos objetivos propostos. Para os autores, mesmo políticas bem-organizadas demandam uma aplicação adequada para que seus objetivos possam ser atingidos¹⁷17 Mubarok S, Zauhar S, Setyowati E, Suryadi S. Policy implementation analysis: exploration of George Edward III, Marilee S Grindle, and Mazmanian and Sabatier Theories in the policy analysis triangle framework. J Public Admin Stud. 2020; 5(1):33-8..

Na fala de uma das participantes fica claro que a qualificação e o envolvimento dos profissionais são fundamentais para essa etapa. A capacitação de administradores públicos sobre a política a ser implementada os torna multiplicadores da ideia formulada. Como agentes da política, são capazes de defender as diretrizes por meio de evidências em diferentes ambientes políticos dentro e fora da administração pública. Além de promover a sua internalização, o treinamento favorece a aquisição de habilidades necessárias para lidar eficazmente com as incertezas, interpretações e os déficits de comunicação e coordenação na implementação¹⁸18 Onyango G. Policy-visibility and implementation in public administration. In: Farazmand A, editor. Global encyclopedia of public administration, public policy, and governance. Cham: Springer International Publishing; 2019. p. 1-8..

Segundo Dias e Matos¹⁹19 Dias R, Matos F. Políticas públicas: princípios, propósitos e processos. São Paulo: Atlas; 2012., a escassez de profissionais especializados é um dos principais obstáculos para a adoção efetiva de políticas públicas. A fim de superar esse desafio, é crucial estabelecer uma comunicação eficaz entre os responsáveis pela tomada de decisões e aqueles encarregados da execução das ações. A gestão deve estar em sintonia com todos os profissionais envolvidos, pois a falta de engajamento da maioria pode comprometer a implementação da política¹⁹19 Dias R, Matos F. Políticas públicas: princípios, propósitos e processos. São Paulo: Atlas; 2012..

Na análise, o suporte financeiro foi discutido por duas participantes como um dos principais pontos para o sucesso da instituição. Em 2021, o Tribunal de Contas da União (TCU) lançou um documento intitulado “Política pública em dez passos”. Esse documento mostra a importância de realizar um levantamento orçamentário dos recursos necessários para executar a política e encontrar possíveis fontes de financiamento. Além disso, é preciso fazer uma programação dos recursos a serem utilizados²⁰20 Tribunal de Contas da União. Política pública em dez passos. Brasília: Secretaria-Geral de Controle Externo, Secretaria de Orientação, Métodos, Informações e Inteligência para o CE e o Combate à Corrupção; 2021..

O GT ressaltou, ainda, a importância de estabelecer um comitê de assessoramento encarregado de supervisionar e avaliar a política. Essa característica foi pontuada na própria PDAN com a indicação da composição e a participação ativa do Conselho de Saúde do DF e das áreas de gestão envolvidas com a temática de A&N, além de representação das sete regiões de saúde que compõem o setor saúde do DF⁹9 Brasil. Ministério da Saúde. Política Distrital de Alimentação e Nutrição. Brasília: Ministério da Saúde; 2021.. Em 2023, essa comissão foi estabelecida.

A Classe 2 trata do processo de intersetorialidade na implementação da PDAN. Nascimento²¹21 Nascimento S. Reflexões sobre a intersetorialidade entre as políticas públicas. Serv Soc Soc. 2010; (101):95-120. considera a intersetorialidade um fator positivo na adoção de uma política pública. Para ele, o processo é um fator revolucionário na gestão pública, pois a implementação de políticas ainda ocorre de forma fragmentada²¹21 Nascimento S. Reflexões sobre a intersetorialidade entre as políticas públicas. Serv Soc Soc. 2010; (101):95-120.. Na análise, as participantes deixaram em evidência a importância do trabalho intersetorial mediante a divulgação da política, exemplificando as ferramentas que podem ajudar no processo: reuniões e fóruns intersetoriais.

A PNAN traz a intersetorialidade como um ponto-chave na execução de políticas públicas. Na sua revisão, em 2011, a política cita quão benéfico o processo intersetorial pode ser para políticas de A&N. Fagundes et al.²²22 Fagundes AA, Damião JDJ, Ribeiro RCL. Reflexões sobre os processos de descentralização da Política Nacional de Alimentação e Nutrição nos seus 20 anos. Cad Saude Publica. 2021; 37 Supl 1:e00038421. reforçam a indicação do Conselho Nacional de Saúde, que recomenda a criação de uma Comissão Intersetorial de Alimentação e Nutrição (Cian) pelos conselhos municipais e estaduais de saúde²²22 Fagundes AA, Damião JDJ, Ribeiro RCL. Reflexões sobre os processos de descentralização da Política Nacional de Alimentação e Nutrição nos seus 20 anos. Cad Saude Publica. 2021; 37 Supl 1:e00038421..

Foi mencionado que a promoção da intersetorialidade é uma das medidas que podem ajudar a combater a insegurança alimentar e nutricional (Insan). O Plano Distrital de Segurança Alimentar e Nutricional (PDSAN) tem como um de seus objetivos contribuir para a redução dessa situação preocupante. A PDAN ressalta a importância do fortalecimento da agenda intersetorial e da realização de ações articuladas com o PDSAN, visando assegurar o acesso a uma alimentação sustentável⁹9 Brasil. Ministério da Saúde. Política Distrital de Alimentação e Nutrição. Brasília: Ministério da Saúde; 2021..

O registro de uma participante ressaltou a necessidade de considerar as diretrizes da PDAN no decorrer do processo de elaboração, execução e monitoramento dos planos intersetoriais, englobando tanto o Plano Distrital de Promoção da Saúde como o Plano Distrital de Segurança Alimentar e Nutricional. Os planos em questão têm como objetivo principal criar um ambiente propício para a melhoria das condições de saúde e promover a segurança alimentar e nutricional (SAN)²³23 Governo do Distrito Federal. Secretaria de Estado de Saúde. Plano Distrital de Promoção da Saúde 2020-2023. Brasília: Secretaria de Estado de Saúde; 2020.^,2424 Câmara Intersetorial de Segurança Alimentar e Nutricional do Distrito Federal. III Plano Distrital de Segurança Alimentar e Nutricional: 2022-2023. Brasília: CAISAN/DF; 2022..

O trabalho intersetorial entre a assistência social e a segurança alimentar merece destaque por ser uma estratégia essencial para o sucesso da PDAN. Nesse sentido, a integração entre o Sistema Único de Assistência Social (Suas) e o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan) ocorre por meio de esforços conjuntos e estratégias territoriais. Enfrenta, simultaneamente, a vulnerabilidade social e a insegurança alimentar e nutricional com o objetivo primordial de garantir o Direito Humano à Alimentação Adequada²⁵25 Brasil. Ministério do Desenvolvimento Social. Articulação SUAS e SISAN. Brasília: Ministério do Desenvolvimento Social, Família e Combate à Fome; 2024..

A Classe 3 engloba as estratégias fundamentais para a implementação da política. Para Teixeira²⁶26 Teixeira CF. Formulação e implementação de políticas públicas saudáveis: desafios para o planejamento e gestão das ações de promoção da saúde nas cidades. Saude Soc. 2004; 13(1):37-46., uma estratégia para aplicar uma política pública na área de Saúde é realizar o desenho da sua suposta execução. Nesse processo, estão incluídos o planejamento das ações, as ferramentas tecnológicas, a incorporação intersetorial e a projeção das ações de prevenção, promoção e recuperação à saúde²⁶26 Teixeira CF. Formulação e implementação de políticas públicas saudáveis: desafios para o planejamento e gestão das ações de promoção da saúde nas cidades. Saude Soc. 2004; 13(1):37-46..

Bortolini et al.²⁷27 Bortolini GA, Basso C, Jaime PC. 0005/2024 - Recomendações para o fortalecimento da implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição. Cienc Saude Colet [Internet]. 2024 [citado 16 Maio 2024]. Disponível em: http://cienciaesaudecoletiva.com.br/artigos/recomendacoes-para-o-fortalecimento-da-implementacao-da-politica-nacional-de-alimentacao-e-nutricao/19053
http://cienciaesaudecoletiva.com.br/arti... realizaram um estudo conduzido com a participação de 49 especialistas e o objetivo de obter recomendações para fortalecer a PNAN. No decorrer da pesquisa, foram levantadas 51 recomendações que convergem para a ideia levantada pelo GT que participou do presente trabalho. Na pesquisa mencionada, constatou-se a necessidade de apoio por parte do governo federal para a esfera estadual, abrangendo aspectos como planejamento de ações, alocação de recursos financeiros, promoção de articulação interinstitucional e engajamento com o controle social²⁷27 Bortolini GA, Basso C, Jaime PC. 0005/2024 - Recomendações para o fortalecimento da implementação da Política Nacional de Alimentação e Nutrição. Cienc Saude Colet [Internet]. 2024 [citado 16 Maio 2024]. Disponível em: http://cienciaesaudecoletiva.com.br/artigos/recomendacoes-para-o-fortalecimento-da-implementacao-da-politica-nacional-de-alimentacao-e-nutricao/19053
http://cienciaesaudecoletiva.com.br/arti... .

Ainda na Classe 3, é possível observar que alguns participantes citam a importância da divulgação da política. Os meios de comunicação destacam-se, nesse contexto, pois podem ser utilizados como facilitadores do processo, ampliando a divulgação da proposta. Conhecer a fundo o real objetivo e o impacto que a normativa pode causar é crucial para o sucesso de sua implementação. Assim, os envolvidos podem se enxergar como protagonistas do processo²⁸28 Mendes VLPS, Aguiar FC. Implementação da política de saúde pública e seus desafios na era digital. Rev Admin Publica. 2017; 51(6):1104-21..

Na análise, foi detectada a necessidade da inclusão de indicadores com os temas presentes na PDAN, visto que a normativa ganha visibilidade no âmbito da gestão central. De acordo com os registros obtidos, a pactuação de indicadores é indispensável e pode ocorrer por meio dos Acordos de Gestão Regional (AGR) e Local (AGL) presentes no Decreto n. 37.515/2016²⁹29 Brasil. Decreto nº 37.515, de 26 de Julho de 2016. Dispõe sobre a Instituição do Programa de Gestão Regional da Saúde - PRS para as Regiões de Saúde e Unidades de Referência Distrital. Sistema Integrado de Normas Jurídicas do DF. 27 Jul 2016. N. 134.. Sob a mesma perspectiva, Teixeira²⁶26 Teixeira CF. Formulação e implementação de políticas públicas saudáveis: desafios para o planejamento e gestão das ações de promoção da saúde nas cidades. Saude Soc. 2004; 13(1):37-46. defende que, na fase de implementação de uma política, é necessária a definição de indicadores para monitoramento e avaliação, visando comparar os resultados para analisar o efeito da normativa na prática²⁶26 Teixeira CF. Formulação e implementação de políticas públicas saudáveis: desafios para o planejamento e gestão das ações de promoção da saúde nas cidades. Saude Soc. 2004; 13(1):37-46..

Com a Classe 4 foi possível demonstrar as principais metas esperadas com a PDAN. Uma das perspectivas do GT com a política é alcançar melhores condições de A&N para população do DF. Consequentemente, haverá um impacto na redução dos casos de sobrepeso, obesidade e demais condições decorrentes de uma má alimentação.

Outra meta proposta é a identificação das demandas sociais relacionadas à A&N, com o objetivo de criar políticas públicas para combater os problemas identificados. Conhecer e estudar os problemas sociais que afetam a população é o primeiro passo para solucioná-los³⁰30 Capella ACN. Formulação de políticas públicas. Brasília: Escola Nacional de Administração Pública; 2018.. Assim, a meta mencionada busca utilizar a implementação da política como subsídio para identificar outras demandas sociais que possam surgir em relação à A&N.

Quanto à Classe 5, ela destaca os principais fatores que podem influenciar no alcance dos resultados da PDAN. Nessa categoria, a mobilização e o controle social foram apontados como fatores intervenientes no processo. A participação popular no âmbito da gestão da saúde foi instituída pela Lei n. 8142, de 28 de dezembro de 1990³¹31 Brasil. Lei nº 8.142, de 28 de Dezembro de 1990. Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde - SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde e dá outras providências. Diário Oficial da União. 31 Dez 1990.. O controle social é uma das formas que a sociedade civil organizada tem para verificar, analisar e cobrar a implementação das normativas. Deve, assim, interagir com o Estado e analisar as prioridades quanto à execução de determinadas ações³²32 Gomes EGM. Conselhos gestores de políticas públicas: democracia, controle social e instituições [dissertação]. São Paulo: Escola de Administração de Empresas de São Paulo, Fundação Getúlio Vargas; 2003.^,3333 Rolim LB, Cruz RSBLCC, Sampaio KJAJ. Participação popular e o controle social como diretriz do SUS: uma revisão narrativa. Saude Debate. 2013; 37(96):139-47..

A Resolução n. 547, de 14 de setembro de 2021, estabelece a aprovação da PDAN pelo Conselho de Saúde do Distrito Federal (CSDF). Essa declaração manifesta a relação de cooperação existente entre a política e o Conselho, em que todas as pautas envolvendo a PDAN devem ser apresentadas ao Conselho para possíveis discussões³⁴34 Brasil. Resolução n° 547, de 14 de Setembro de 2021. Dispõe sobre o plenário do conselho de saúde do Distrito Federal. Diário Oficial da União. 29 Out 2021. N. 204, p. 17..

Outro fator destacado pelas participantes como intervenientes para o alcance dos objetivos da PDAN é a falta de respaldo institucional, tanto em termos de recursos humanos quanto financeiros. Um documento divulgado pela Escola Nacional de Administração Pública (Enap) aborda algumas questões que podem dificultar a implementação de uma política pública, tanto na abordagem top-down quanto bottom-up. Destaca-se, entre elas, a importância da capacidade de incorporar recursos humanos e financeiros¹²12 Wu X, Ramesh M, Howlett M, Fritzen S. Guia de políticas públicas: gerenciando processos. Brasília: ENAP; 2014..

É crucial, segundo o material, que a política pública seja integrada nos ciclos orçamentários, garantindo uma distribuição consistente de recursos ao longo do tempo. Ressalta, ainda, a importância de encontrar financiamento para impulsionar o início da execução e, posteriormente, assegurar fontes mais estáveis para a continuidade do processo¹²12 Wu X, Ramesh M, Howlett M, Fritzen S. Guia de políticas públicas: gerenciando processos. Brasília: ENAP; 2014..

Na Classe 6, o GT aponta os principais produtos/resultados esperados com a política. Um deles é que a população tenha acesso a programas e ações envolvendo pautas de A&N. Nesse sentido, como observado por uma das participantes, as ações de Educação Alimentar e Nutricional (EAN) existentes em toda a Atenção Primária à Saúde (APS) se destacam, uma vez que possuem como principal objetivo empoderar a população para a obtenção de um senso crítico quanto a suas práticas alimentares³⁵35 Cervato-Mancuso AM, Vincha KRR, Santiago DA. Educação Alimentar e Nutricional como prática de intervenção: reflexão e possibilidades de fortalecimento. Physis. 2016; 26(1):225-49.. Essas atividades podem ser conduzidas em grupos ou de forma individual. Os profissionais que atuam nesse nível de atenção devem mapear as potencialidades e os desafios relacionados à alimentação presentes no território, a fim de trabalhar com a população na criação de territórios saudáveis que resultem em melhorias efetivas em sua alimentação³⁶36 Coutinho JG, Gentil PC, Toral N. A desnutrição e obesidade no Brasil: o enfrentamento com base na agenda única da nutrição. Cad Saude Publica. 2008; 24 Supl 2:S332-40..

Com a última classe é possível observar as principais ações que poderão contribuir para redução dos problemas que originaram a elaboração da PDAN, como a ampliação da Vigilância Alimentar e Nutricional (VAN). A PDAN traz a VAN em uma das suas diretrizes que é de extrema importância para a política, pois auxilia os gestores no acompanhamento do estado nutricional da população. Pelo Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan), os gestores e demais profissionais tomam conhecimento do panorama referente ao estado nutricional e ao consumo alimentar da população. Dessa forma, viabilizam ações para combater os problemas identificados e fortalecer as estratégias planejadas³⁷37 Brasil. Ministério da Saúde. SISVAN - Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional. Relatórios de Acesso Público [Internet]. Brasília: Ministério da Saúde; 2019 [citado 12 Set 2022]. Disponível em: https://sisaps.saude.gov.br/sisvan/relatoriopublico/index
https://sisaps.saude.gov.br/sisvan/relat... .

O fortalecimento do consumo de frutas, legumes e verduras (FLV) também foi citado como uma grande estratégia para combater os problemas nutricionais identificados na população do DF. O consumo de FLV é um importante fator protetor contra as doenças crônicas não transmissíveis (DCNT). A promoção do consumo de FLV pode ocorrer no ambiente escolar, com a presença dos pais e estudantes, na comunidade, na Unidade Básica de Saúde (UBS), no ambiente de trabalho e em muitos outros pontos estratégicos, e está ligada com ações de EAN³⁸38 Milhomens LM, Silva LALB, Melo RC, Araújo BC, Luquine CD Jr, Melo DS, et al. Estratégias para o aumento do consumo de frutas, legumes e verduras. Brasília: Fiocruz Brasília; 2020..

Análise de similitude e nuvem de palavras

Pela análise de similitude, verifica-se o foco ao descritor PDAN, que se vincula aos termos “implementação”, “ação” e “alimentação e nutrição” e, dessa forma, se ramifica para as demais palavras. Percebe-se que as mesmas palavras foram as de maior ocorrência, como ilustra a nuvem de palavras (Figura 4).

Tanto na análise de similitude quanto na nuvem de palavras, o termo ação diz respeito a colocar em prática o desenho da implementação da política. Essa palavra abrange todo o processo necessário para que a política seja efetivamente colocada em prática, incluindo planejamento, estruturação, definição de metas e resultados esperados. Na análise de similitude, a palavra ação se associa ao descritor “intersetorial”, evidenciando a forte relação entre o processo intersetorial e a implementação da PDAN, ponto bem destacado pelo GT no questionário.

Wanderley et al.³⁹39 Wanderley MB, Martinelli ML, Paz RDO. Intersetorialidade nas políticas públicas. Serv Soc Soc. 2020; (137):7-13. doi: 10.1590/0101-6628.198.
https://doi.org/10.1590/0101-6628.198... enfatizam a relevância da intersetorialidade para atender às demandas dos cidadãos. Segundo os autores, a intersetorialidade oferece oportunidades para avanços na integração das ações, permitindo uma abordagem abrangente do problema. Essa interconexão entre setores tem o potencial de beneficiar significativamente a população-alvo das políticas públicas, promovendo uma melhoria substancial na qualidade de vida. Implica a partilha de responsabilidades entre os diferentes setores, promovendo melhor articulação e facilitando uma alocação mais assertiva dos recursos disponíveis³⁹39 Wanderley MB, Martinelli ML, Paz RDO. Intersetorialidade nas políticas públicas. Serv Soc Soc. 2020; (137):7-13. doi: 10.1590/0101-6628.198.
https://doi.org/10.1590/0101-6628.198... .

Outro destaque está na palavra implementação, que se associa principalmente às palavras “processo” e “estratégia”. A conexão revela a percepção dos membros do GT sobre a necessidade de planejamento estratégico para a implementação da PDAN, que constitui um processo que será integralizado gradativamente.

Os termos mais recorrentes no estudo, diretamente ligados à palavra “PDAN”, refletem um dos principais objetivos da política: a melhoria nas condições de A&N da população do DF, e assim contribuir para a sua saúde.

Considerações finais

A realização da PDAN representa um avanço significativo para a população do DF, tanto em sua concepção quanto em sua implementação. A análise da opinião do GT responsável pela gestão da PDAN permitiu uma compreensão mais ampla da aplicação de políticas públicas, possibilitando a elaboração do percurso necessário para orientar sua execução. Os resultados deste estudo destacam a importância da integração do trabalho intersetorial, evidenciando que a fragmentação compromete substancialmente a execução da política. É imprescindível promover a integração entre os setores de saúde, assistência social, agricultura e demais áreas, pois a A&N constitui tema transversal que não se restringe a um único domínio.

O controle social também desempenha um papel crucial, acompanhando e fiscalizando todo o processo da política, tanto no aspecto financeiro quanto na efetividade das ações, contribuindo de maneira ativa para sua implementação. No que diz respeito aos recursos humanos e financeiros, é fundamental que os profissionais envolvidos sejam não apenas engajados, mas também qualificados a fim de garantir uma aplicação eficiente e servir como multiplicadores das ações.

Articulados esses aspectos, os achados permitem que outras unidades da federação interessadas em elaborar e executar políticas públicas de teor semelhante possam se ancorar. Espera-se, portanto, que esse artigo agregue à PDAN o suporte para sua efetiva implementação e o alcance de melhorias reais no campo de A&N no DF.

Limitações do estudo

Uma das limitações iniciais foi a escuta restrita ao GT participante da formulação da PDAN. Atores indiretamente envolvidos poderiam enriquecer o debate, agregando pontos de vista diferenciados. Outro aspecto refere-se à escassez de estudos relacionados às políticas públicas de A&N no âmbito estadual, que também impediram a ampliação das discussões. Operacionalmente, a agenda sobrecarregada dos membros do GT e o uso de questionário aberto com questões complexas podem ter impossibilitado respostas mais detalhadas, resultado de cansaço ou falta de tempo.

Referências

Datas de Publicação

Histórico