Resumo

O artigo analisa a resposta federal dos Sistemas Nacionais de Vigilância em Saúde e de Vigilância Sanitária frente à epidemia do Zika vírus no Brasil, de 2015 a 2018, com foco nos contextos político-institucionais e no conteúdo das medidas governamentais desenvolvidas no período. O estudo ancorou-se na abordagem institucionalista histórica, compreendendo análise documental e entrevistas com atores-chave. A resposta se caracterizou pela priorização inicial da emergência sanitária na agenda política do governo federal, reduzindo-se ao longo do período, influenciada pelas crises financeira e política. Verificou-se multiplicidade de atores e instâncias voltadas à contingência, com certa articulação entre os dois sistemas, a partir de experiências pré-emergência próprias. O controle vetorial teve centralidade, valorizando ações intersetoriais e comunitárias, induzidas sobretudo pela Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde e complementarmente pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária. Observaram-se expressivas limitações alocativas de recursos financeiros novos e mudanças no aparato organizativo de resposta, com efeitos para a continuidade das políticas no pós-emergência, incluindo o desenvolvimento de medicamentos, vacinas e testes. A Emergência em Saúde Pública do Zika Vírus no Brasil foi marcada por limitada institucionalização de aprendizados e estratégias estruturantes, reduzindo oportunidades para a (re)organização das vigilâncias no Sistema Único de Saúde.

Palavras-Chave:
Sistema Nacional de Vigilância em Saúde; Sistema Nacional de Vigilância Sanitária; Zika Vírus; Emergências

Introdução

As emergências em saúde pública (ESP) têm repercutido nos sistemas de saúde e imposto desafios de resposta aos países. O Regulamento Sanitário Internacional (RSI), revisado na primeira década de 2000, busca potencializar instrumentos de enfrentamento, envolvendo diferentes organizações, estatais e não estatais; e propõe a criação de pontos focais de governança da situação de emergência, articulados globalmente (Brasil, 2009BRASIL. Agência Nacional de Vigilância Sanitária. Regulamento Sanitário Internacional RSI – 2005. Versão em português aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo 395/2009. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 10 jul. 2009.; WHO, 2013WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO). Checklist and indicators for monitoring progress in the development of IHR core capacities in States Parties. Geneva: WHO, 2013. Disponível em: http://www.who.int/iris/bitstream/10665/84933/1/ WHO_HSE_GCR_2013.2_eng.pdf
http://www.who.int/iris/bitstream/10665/... ; Lima; Costa, 2015LIMA, S. S.; SIVINI, M. A. V. C.; OLIVEIRA, R. C. et al. Estratégia de atuação do Cievs/Pernambuco na resposta à emergência da síndrome congênita associada à infecção pelo vírus Zika: uma ação integrativa. Rev. Bras. Saude Mater. Infant., Recife, v. 18, n. 2, p. 437-442, jun. 2018.; Franco ., 2017FRANCO, G. et al. Vigilância em Saúde brasileira: reflexões e contribuição ao debate da 1a Conferência Nacional de Vigilância em Saúde. Ciência & Saúde Coletiva, v. 22, n. 10, p. 3137-3148, 2017. Disponível em: <https://doi.org/10.1590/1413-812320172210.18092017>. Acesso em: 01 set. 2020.).

A Organização Mundial da Saúde (OMS) recomenda ações de preparação dos sistemas de vigilância e controle, envolvendo notificação e confirmação adequadas de casos, compartilhamento das ações de comunicação dos eventos e identificação da capacidade instalada do sistema de saúde (Wilson ., 2008WILSON, K.; MCDOUGALL, C.; FIDLER, D. P.; LAZAR, H. Strategies for implementing the new International Health Regulations in federal countries. Bulletin of the World Health Organization, v. 86, p. 215-20, 2008.; CarmoCARMO, E. H.; PENNA, G.; OLIVEIRA, W. K. Emergências de saúde pública: conceito, caracterização, preparação e resposta. Estud. av., São Paulo, v. 22, n. 64, p. 19-32, dez. 2008.et al., 2008; Teixeira ., 2012TEIXEIRA, M. G.; COSTA, M.C.; SOUZA, L.P. et al. Evaluation of Brazil's public health surveillance system within the context of the International Health Regulations (2005). Rev Panam Salud Publica, v. 32, n. 1, p.49-55, 2012. Disponível em: doi:10.1590/s1020-49892012000700008
https://doi.org/10.1590/s1020-4989201200... ; Ventura, 2016VENTURA, D. F. L. Do Ebola ao Zika: as emergências internacionais e a securitização da saúde global. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 32, n. 4, e00033316, 2016.; Bueno, 2017BUENO, F. T. C. Vigilância e resposta em saúde no plano regional: um estudo preliminar do caso da febre do Zika vírus. Ciênc. saúde coletiva. v. 22, n. 7, p. 2305-2314, jul. 2017.; Teixeira ., 2018TEIXEIRA, M. G. et al. Vigilância em Saúde no SUS - construção, efeitos e perspectivas. Ciência & Saúde Coletiva, v. 23, n. 6, p. 1811-1818, 2018. Disponível em: <https://doi.org/10.1590/1413-81232018236.09032018>. Acesso em: 08 out. 2020.; WHO, 2019WORLD HEALTH ORGANIZATION (WHO). WHO's role in emergencies. Geneva: WHO, 19 Dec. 2019. Disponível em: https://www.who.int/news-room/q-a-detail/who-s-role-in-emergencies
https://www.who.int/news-room/q-a-detail... ; Carmo, 2020CARMO, E. H. Emergências de saúde pública: breve histórico, conceitos e aplicações. Saúde em Debate, Rio de Janeiro, v. 44, n. esp. 2, p. 9-19, 2020. DOI: 10.1590/0103-11042020E201).

Com variados desempenhos e configurações, os sistemas e serviços de saúde buscam incluir ações de preparação e resposta às emergências sanitárias. São exemplos o enfrentamento do Ebola no continente africano; das doenças virais respiratórias, com forte expressão epidêmica na Ásia (H1N1, SARS); e as arboviroses, que se evidenciam nas Américas, em especial na América Latina e Central (Ventura, 2016VENTURA, D. F. L. Do Ebola ao Zika: as emergências internacionais e a securitização da saúde global. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro, v. 32, n. 4, e00033316, 2016.; Bueno, 2017BUENO, F. T. C. Vigilância e resposta em saúde no plano regional: um estudo preliminar do caso da febre do Zika vírus. Ciênc. saúde coletiva. v. 22, n. 7, p. 2305-2314, jul. 2017.). Vale destacar, ainda, a (re)emergência de doenças até então controladas e/ou erradicadas, como o sarampo (Oliveira ., 2015OLIVEIRA, W. K.; LUZ, K.; NOGUEIRA R, A. et al. Febre pelo vírus Zika: uma revisão narrativa sobre a doença. Boletim Epidemiológico. Brasília: SVS/MS, 2015.; Carmo, 2020CARMO, E. H. Emergências de saúde pública: breve histórico, conceitos e aplicações. Saúde em Debate, Rio de Janeiro, v. 44, n. esp. 2, p. 9-19, 2020. DOI: 10.1590/0103-11042020E201).

Ao longo de décadas, as arboviroses têm tido importantes desdobramentos na saúde da população brasileira, demandando políticas de enfrentamento dos seus ciclos epidêmicos, com destaque para a dengue (Carmo et al., 2008). Posteriormente, ganharam evidência a chikungunya e a zika, conformando uma situação de “tríplice epidemia” no país (Lima-Camara, 2016LIMA-CAMARA, T. N. Arboviroses emergentes e novos desafios para a saúde pública no Brasil. Rev. Saúde Pública, São Paulo, v. 50, n. 36, 2016.; ValleVALLE, D.; PIMENTA, D. N; AGUIAR, R. Zika, dengue e chikungunya: desafios e questões. Epidemiologia e Serviços de Saúde, v. 25, n. 2, p. 419-422, 2016.et al., 2016; Nunes; Pimenta, 2016NUNES, J.; PIMENTA, D. A epidemia de Zika e os limites da saúde global. Lua Nova: Revista de Cultura e Política, p. 21-46, 2016.; Donalisio; Freitas; Zuben, 2017).

No final de 2015, a emergência do Zika vírus (ZIKV) e a sua correlação com a microcefalia e outras manifestações neurológicas jogou luz em antigos e novos desafios para a saúde pública, culminando na declaração, pelo Ministério da Saúde (MS) e pela OMS, de situação de emergência em saúde pública de importância nacional (ESPIN) e internacional (ESPII), respectivamente (De Araújo ., 2016ARAÚJO, T. V. B. et al. Association between Zika virus infection and microcephaly in Brazil, January to May, 2016: preliminary report of a case-control study. Lancet. Infectious Diseases, v. 1, p. 1, 2016.; Teixeira ., 2016TEIXEIRA, M. G.; COSTA, M. C. N.; OLIVEIRA, W. K.; NUNES, M. L.; RODRIGUES, L. C. The Epidemic of Zika Virus-Related Microcephaly in Brazil: Detection, Control, Etiology, and Future Scenarios. Am J Public Health. v. 106, n. 4, p. 601-5, Mar. 2016.; Vanni ., 2016VANNI, T.; CHALEGRE, K. D.; GIARETTA SACHETTI, C.; PRATA; P. R.; FIREMAN, M. A. Zika virus emergency in Brazil: scientific challenges and early developments. F1000Research, v. 5, n. 1915, Aug. 2016.; Bueno, 2017BUENO, F. T. C. Vigilância e resposta em saúde no plano regional: um estudo preliminar do caso da febre do Zika vírus. Ciênc. saúde coletiva. v. 22, n. 7, p. 2305-2314, jul. 2017.; De Oliveira OLIVEIRA, W. K. de; CARMO, E. H.; HENRIQUES, C.M. et al. Zika Virus Infection and Associated Neurologic Disorders in Brazil. New England Journal of Medicine, v. 376, p. 1591, 2017.et al., 2017; Faria ., 2017FARIA, N. R.; QUICK, J.; CLARO, I. M. et al.; Establishment and cryptic transmission of Zika virus in Brazil and the Americas. Nature, v. 000, p. 1, 2017.; Lowe ., 2018LOWE, R.; BARCELLOS, C.; BRASIL, P. et al. The Zika Virus Epidemic in Brazil: From Discovery to Future Implications. Int J Environ Res Public Health., v. 15, n. 96, p. 1-18, 2018.).

Esforços entre diferentes atores, nacionais e internacionais, conjugaram-se no enfrentamento da crise sanitária, com distintas ênfases e perspectivas. Evidenciaram-se as intenções em potencializar ações de diagnóstico, prevenção, tratamento e controle da epidemia e seus efeitos, além de pesquisas com foco nas lacunas do conhecimento sobre as arboviroses, destacando o ZIKV e sua relação com a microcefalia e outras manifestações (Abrasco, 2016; FreitasFREITAS, P. S. S. et al. O surto de Zika Vírus: produção científica após Declaração de Emergência Nacional em Saúde Pública. Archives of Health Investigation, Marília (SP), v. 7, n. 1, p. 12-16, jan. 2018.et al., 2018; AlbuquerqueALBUQUERQUE, M. F. P. M. et al. Epidemia de microcefalia e vírus Zika: a construção do conhecimento em epidemiologia. Cadernos de Saúde Pública, v. 34, n. 10, e00069018, 2018 Disponível em: <https://doi.org/10.1590/0102-311X00069018>. Acesso em: 8 jul. 2021.et al., 2018; OliveiraOLIVEIRA, J. F. D.; PESCARINI, J. M.; RODRIGUES; M. D. S. et al. The global scientific research response to the public health emergency of Zika virus infection. PLoS ONE, v. 15, n. 3, p. e0229790, 2020. Disponível em: https://doi.org/10.1371/journal.pone.0229790.
https://doi.org/10.1371/journal.pone.022... et al., 2020).

Nesse contexto, Barreto . (2016BARRETO, M. L.; BARRAL-NETTO, M.; STABELI, R.; et al. Zika virus and microcephaly in Brazil: a scientific agenda. The Lancet, v. 387, n. 10022, p. 919-21, 2016.) enfatizaram ações de vigilância, dentre outras, como componentes de um plano governamental de resposta. São elas: qualificação das evidências sobre os efeitos da transmissão viral no adoecimento; desenvolvimento de teste sorológico para o diagnóstico rápido e específico; redução do risco da infecção por meio do controle do vetor; definição de protocolos de prevenção e cuidado; e desenvolvimento de vacina e outras estratégias tecnológicas.

No Sistema Único de Saúde (SUS), a vigilância em saúde tem papel central nas respostas às ESP (Lima; Costa, 2015LIMA, Y. O. R.; COSTA, E. A. Implementação do Regulamento Sanitário Internacional (2005) no ordenamento jurídico-administrativo brasileiro. Ciência & Saúde Coletiva, v. 20, n. 6, p. 1773-1783, 2015.; Brasil, 2018BRASIL. Resolução MS/CNS nº 588, de 12 de julho de 2018. Fica instituída a Política Nacional de Vigilância em Saúde (PNVS), aprovada por meio desta resolução. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 13 ago. 2018.; Teixeira et al., 2018). Seus principais componentes - epidemiológica, sanitária, ambiental e em saúde do trabalhador - estão ancorados em conceitos, saberes e práticas de prevenção de riscos e de promoção e proteção da saúde (Costa; Rozenfeld, 2000COSTA, E. A.; ROZENFELD, S. Constituição da Vigilância Sanitária no Brasil. In: ROZENFELD, S. (Org.). Fundamentos da Vigilância Sanitária. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2000. p. 15-40.; De SetaDE SETA, M. H; REIS, L. G. C.; PEPE, V. L. E. Vigilâncias do campo da saúde: conceitos fundamentais e processos de trabalho. In: GONDIM, R.; GRABOIS, V.; MENDES JUNIOR, W. V. (Org.). Qualificação dos Gestores do SUS. 2ª ed. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2011. p. 199-237.; Reis; Pepe, 2011; Franco et al., 2017; SilvaSILVA, J. A. A.; COSTA, E. A.; LUCCHESE, G. SUS 30 anos: Vigilância Sanitária. Ciência & Saúde Coletiva, v. 23, n. 6, p. 1953-1961, 2018.; Costa; Lucchese, 2018).

A gestão dessas vigilâncias na esfera federal é de responsabilidade do Ministério da Saúde, envolvendo o Sistema Nacional de Vigilância em Saúde, sob coordenação da Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS); e o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, a cargo da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) (Costa; Rozenfeld, 2000COSTA, E. A.; ROZENFELD, S. Constituição da Vigilância Sanitária no Brasil. In: ROZENFELD, S. (Org.). Fundamentos da Vigilância Sanitária. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2000. p. 15-40.; Lucchese, 2006LUCCHESE, G. A Vigilância Sanitária no Sistema Único de Saúde. In: DE SETA, M. H.; PEPE, V. L. E.; O’DWYER, G. (Org.). Gestão e Vigilância Sanitária: modos atuais do pensar e fazer. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2006. p. 33-47.; Souto, 2007SOUTO, A. C. Processo de gestão na Agência Nacional de Vigilância Sanitária. Tese (Doutorado) - Universidade Federal da Bahia. Salvador, 2007.; De Seta; Reis, 2011DE SETA, M. H.; REIS, L. G. C. Construção, estruturação e gestão das vigilâncias do campo da saúde. In: GONDIM, R.; GRABOIS, V.; MENDES JUNIOR, W. V. (Org.). Qualificação dos Gestores do SUS. 2ª ed. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2011. p. 239-276.; Lima; Costa, 2015LIMA, Y. O. R.; COSTA, E. A. Regulamento sanitário internacional: emergências em saúde pública, medidas restritivas de liberdade e liberdades individuais. Vigilância Sanitária em Debate: Sociedade, Ciência & Tecnologia, v. 3, n. 1, p. 10-18, 2015.; De Seta; Oliveira; Pepe, 2017; Brasil, 2018BRASIL. Resolução MS/CNS nº 588, de 12 de julho de 2018. Fica instituída a Política Nacional de Vigilância em Saúde (PNVS), aprovada por meio desta resolução. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 13 ago. 2018.).

Nesta pesquisa, argumenta-se que a epidemia do ZIKV no Brasil ocorreu em um contexto de crises política e econômica, e de incertezas quanto às consequências da infecção e sua associação com a microcefalia, impondo desafios e condicionando a resposta dos atores governamentais. Assim, objetiva-se analisar a resposta federal do Sistema Nacional de Vigilância em Saúde e do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária frente à epidemia do ZIKV no Brasil, de 2015 a 2018, enfatizando condicionantes, atores, estratégias adotadas e desdobramentos.

Método

O estudo apoiou-se em contribuições do institucionalismo histórico (Marques, 1997MARQUES, E. C. Notas críticas a literatura sobre Estado, políticas estatais e atores políticos. Boletim Bibliográfico de Ciências Sociais. 1997, 37p.; Ham; Hill, 1993HAM, C.; HILL, M. The policy process in the modern capitalist State. Hertfordshire: Haverster Wheatsheaf, 1993.), com ênfase nos contextos, atores e conteúdo das medidas sob condução do governo federal na cronologia da resposta à ESP do ZIKV no Brasil, tendo como referência a atuação, as experiências e a estrutura organizativa dos sistemas nacionais de vigilância em saúde e de vigilância sanitária.

Foram analisados 84 documentos governamentais sobre a resposta federal à ESP, sendo: dois decretos presidenciais, uma lei, 23 portarias, uma resolução, 20 boletins epidemiológicos, 21 planos e protocolos e 15 relatórios e informes institucionais. O material foi coletado entre 2016 e 2020 nas páginas eletrônicas do Ministério da Saúde (www.gov.br/saude/pt-br), da Anvisa (www.gov.br/anvisa/pt-br) e do Sistema de Legislação da Saúde (saudelegis.saude.gov.br/saudelegis/secure/norma/listPublic.xhtml).

Sete entrevistas (fev./2018 a jul./2020) foram realizadas com atores governamentais envolvidos na resposta federal à emergência, em especial aqueles vinculados aos dois sistemas estudados. Foi aplicado um roteiro semiestruturado, com gravação e transcrição dos áudios autorizadas previamente pelos entrevistados. O Quadro 1 detalha as estratégias (procedimentos e fontes consultadas) e os materiais utilizados no percurso da pesquisa.

As informações extraídas dos documentos e das entrevistas foram interpretadas conjuntamente e organizadas para cada um dos sistemas estudados. Considerou-se o contexto político institucional (órgãos e organizações envolvidos; espaços de formulação, coordenação e avaliação das ações; e temas priorizados); e o conteúdo da política governamental (planos, programas e estratégias implementadas; diretrizes e instrumentos de implementação preconizados).

A análise envolveu a identificação, no material empírico, de eventos que demarcaram a pré-emergência (2014 a out./2015), reunindo ações antecedentes e experiências de preparação das vigilâncias; bem como aqueles evidenciados na emergência (nov./2015-jul./2017). Também foi considerado o período pós-emergência (dez./2017 a dez./2018), com o intuito de verificar a permanência do tema da zika na agenda dos dois sistemas nacionais; e possibilidades de institucionalização das ações. Na discussão, apresenta-se um balanço da resposta federal, à luz do referencial analítico e em diálogo com a literatura.

A pesquisa foi aprovada pelo Comitê de Ética da instituição acadêmica envolvida sob o Parecer n^o 2.180.892 e CAAE 67311617.8.0000.5240.

Resultados

A resposta do Sistema Nacional de Vigilância em Saúde

No final de 2014, o monitoramento epidemiológico da dengue e da chikungunya ensejou ações federais de preparação e resposta a possíveis eventos relacionados a esses agravos. As iniciativas envolveram repasses financeiros federais para vigilância, prevenção e controle aos estados e municípios, combinados à aquisição centralizada para a distribuição de inseticidas e kits de diagnóstico. A Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde (SVS/MS) intensificou o apoio aos planos de contingência da chikungunya no início de 2015, dada a recente introdução no país e confirmação da transmissão autóctone do vírus em alguns municípios; e da dengue, pela co-circulação dos quatro sorotipos virais no Brasil e em países fronteiriços.

No mesmo período, foi identificada a circulação do ZIKV na Bahia, com confirmação da transmissão autóctone nacional. Naquele estado, a ocorrência simultânea dos três vírus e as preocupações quanto à existência de relação causal entre as arboviroses e o aumento de casos de Guillain Barré em adultos, de março a agosto de 2015, motivaram o envio de recursos federais para ações emergenciais de enfrentamento.

Em outubro, a evidência de mudança no padrão da ocorrência de microcefalia entre janeiro e setembro em Pernambuco levou ao acionamento da equipe de resposta rápida da SVS/MS, para investigação sobre as possíveis causas de notificações crescentes dessa condição no estado, em comparação com anos anteriores. Esse evento foi comunicado à OMS pelo Ministério da Saúde, em cumprimento às normativas do RSI.

O agravamento da situação, marcada pela elevação e disseminação de casos suspeitos, resultou na declaração de ESPIN pelo MS em novembro de 2015. A OMS declarou ESPII em fevereiro de 2016, ao confirmar a disseminação dos casos de infecção pelo ZIKV nas Américas, demandando resposta internacional com base no RSI.

Nos documentos pesquisados, as primeiras ações de resposta à ESPIN consideraram a estratégia da OMS Global Outbreak Alert and Response Network. As Diretrizes Nacionais para Prevenção e Controle de Epidemias de Dengue, publicadas em 2009, subsidiaram ações de vigilância e controle, abrangendo chikungunya, dengue e zika.

Os Centros de Informações Estratégicas de Vigilância em Saúde (CIEVS) dos estados e municípios receberam orientações sobre como notificar casos suspeitos no sistema de Registro de Evento em Saúde Pública (RESP), estruturado com esse objetivo. A SVS/MS elaborou protocolos de vigilância da microcefalia, com padronização da definição do caso, e intensificou o monitoramento de rumores nas mídias. Em paralelo, transferências de recursos federais apoiaram ações contingenciais de estados e municípios.

Constituíram-se protocolos de atenção à saúde e de implantação de unidades sentinela para o ZIKV, com atualizações sucessivas em virtude das incertezas sobre o comportamento do vírus. No curso da epidemia, avançou-se para a compreensão de outras manifestações neurológicas resultantes da infecção viral, o que implicou redefinições nos padrões de casos a serem considerados durante a gestação e no pós-parto.

O planejamento, organização, coordenação e controle das ações de vigilância em saúde ficaram a cargo do Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública (COES), ligado à SVS/MS, e cujo acionamento era previsto no Plano de Resposta às Emergências em Saúde Pública, vigente desde 2014. Previram-se convocação da Força Nacional do SUS; contratação temporária e capacitação de profissionais de saúde; e aquisições de bens e serviços demandados pela emergência.

A zika alcançou prioridade na agenda presidencial, norteando ações do governo federal, como o Plano Nacional de Enfrentamento à Microcefalia (PNEM), lançado em dezembro de 2015. Seu desenho consistiu em mobilização e combate ao mosquito; atenção aos afetados; e desenvolvimento tecnológico, educação e pesquisa. Transversalmente, previu-se um plano de comunicação, direcionado às intervenções em espaços públicos e eventos; à elaboração e distribuição de material gráfico; e às campanhas publicitárias.

O PNEM priorizou o engajamento da população na mobilização e combate ao Aedes, envolvendo comunidades, instituições religiosas, imprensa e governos, mediante a realização de mutirões e caravanas nos estados mais atingidos naquele momento. Para apoio à logística de transporte de insumos e de profissionais, e nas visitas domiciliares, foram mobilizadas as Forças Armadas, equipes de Defesa Civil e agentes comunitários de saúde (ACS) e de combate às endemias (ACE). Destaca-se a introdução, por meio de portaria ministerial, de atribuições ligadas ao manejo ambiental e ao controle vetorial nas atividades normatizadas dos ACS.

A execução do PNEM se associou à estruturação da Sala Nacional de Coordenação e Controle (SNCC), vinculada ao Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres, da Secretaria Nacional de Defesa Civil do então Ministério da Integração Nacional. Com coordenação do MS, era composta por representantes da Casa Civil, da Secretaria de Governo da Presidência da República, e dos ministérios da Defesa, da Educação e de Desenvolvimento Social.

A SNCC definiu regras e dirigiu as iniciativas dos órgãos federais e as atividades de apoio das Forças Armadas. Além disso, editou diretrizes para um sistema de coordenação e controle, incluindo dispositivos para criação de salas estaduais, distrital e municipais, com composição e modo de funcionamento semelhantes. Outro ponto prioritário foi o estabelecimento de medidas intersetoriais, como por exemplo, a constituição de diretrizes voltadas para a política de saneamento básico.

No diagnóstico laboratorial, buscou-se capacitar os Laboratórios Centrais de Saúde Pública (LACEN), com vistas à ampliação do uso da biologia molecular, envolvendo laboratórios de referência como o Instituto Evandro Chagas (IEC/PA), o Instituto Adolfo Lutz (IAL/SP) e os da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz/MS) em Pernambuco, no Paraná e Rio de Janeiro. Posteriormente, foram distribuídos insumos e reagentes para diagnóstico sorológico e por biologia molecular para zika.

A necessidade de ampliação do conhecimento sobre o vírus e suas repercussões no processo saúde-doença e de melhorias no diagnóstico e no controle vetorial, priorizados no PNEM, ensejaram a criação da Rede Nacional de Especialistas em zika e doenças correlatas (RENEZIKA), em maio de 2016. Seu objetivo era integrar atores da gestão pública, da pesquisa e da sociedade na construção integrada de intervenções de vigilância, prevenção, controle, mobilização social e desenvolvimento científico e tecnológico.

De modo a intensificar ações preventivas, assistenciais e de proteção social aos afetados nos territórios, recorreu-se a iniciativas de integração entre o SUS e o Sistema Único de Assistência Social (SUAS). A ação de vigilância consistiu no trabalho com as notificações dos casos suspeitos, para subsidiar intervenções das Salas Estaduais de Comando e Controle. No período, o MS incluiu a zika na lista nacional de doenças e agravos de notificação compulsória.

Nesse contexto, em março de 2016, foi lançada a Estratégia de Ação Rápida (EAR), com o objetivo de agilizar a elucidação diagnóstica de casos de microcefalia em investigação e a busca daqueles confirmados, para inclusão em ações assistenciais. Para tal, foi criado o Sistema de Registro de Atendimento às Crianças com Microcefalia (SIRAM) que, embora com operacionalização e gestão vinculada à atenção à saúde, visava, também, ao aprimoramento de investigações epidemiológicas.

Os desenhos de implementação da EAR e do SIRAM foram delegados aos estados, visando incorporar especificidades locorregionais. Previu-se incentivo financeiro de custeio das ações, com rateio condicionado à aprovação pelas Comissões Intergestores Bipartite. Para o SIRAM, foram ofertados apoio técnico, protocolos e manuais de padronização dos registros, garantindo consolidação centralizada do Sistema Nacional de Vigilância em Saúde, integrada à atenção à saúde.

As ações de combate ao mosquito também foram priorizadas em legislação federal aprovada em junho de 2016, que autorizou o ingresso forçado em imóveis, em casos de recusa a solicitações prévias das autoridades sanitárias nos três níveis governamentais; e aplicação de sanções para reincidências nos focos de vetores. Permitiu-se, ainda, a dispersão aérea de inseticidas, a ter sua eficácia comprovada por grupo de trabalho do MS, coordenado pela SVS/MS e composto por outras secretarias ministeriais, Fiocruz, Inca, Anvisa, CONASS, CONASEMS, CNS, Ibama e Ministério do Meio Ambiente.

A legislação também instituiu o Programa Nacional de Apoio ao Combate às Doenças Transmitidas pelo Aedes (PRONAEDES), cuja regulamentação caberia ao MS, com foco no desenvolvimento e a avaliação de novas tecnologias para o controle do Aedes. Buscou-se financiar projetos de controle vetorial em áreas de maior incidência de arboviroses e/ou com menor disponibilidade de recursos financeiros para vigilância em saúde.

O impeachment presidencial, com alteração dos quadros ministeriais, repercutiu na resposta à emergência. Em outubro de 2016, o MS criou grupo de trabalho, coordenado pela SVS/MS, para rediscussão e atualização dos instrumentos e estratégias em curso. Outras iniciativas envolveram a flexibilização dos prazos para conclusão da EAR e dos repasses de seus incentivos financeiros; e a integração do RESP-Microcefalia, do SIRAM e das planilhas de monitoramento da EAR visando facilitar o monitoramento dos casos.

O encerramento da ESPIN, em julho de 2017, baseou-se em parecer técnico alinhado ao RSI, em um cenário epidemiológico de redução dos casos novos, mas com alto número de registros em investigação. Houve desativação do COES e redirecionamentos nas diversas secretarias do MS para avaliação da continuidade das ações do PNEM.

O pós-emergência foi marcado pela criação, em dezembro de 2017, da Estratégia de Ações de Vigilância e Cuidado das Crianças Diagnosticadas ou com Suspeita de Síndrome Congênita associada à infecção pelo vírus Zika (SCZV) e com outras síndromes causadas por sífilis, toxoplasmose, rubéola, citomegalovírus e herpes vírus (STORCH). O objetivo era apoiar os estados em planos estratégicos de avaliação e acompanhamento das crianças, mediante incentivos financeiros para qualificação das equipes dos Núcleos de Apoio à Saúde da Família (NASF), viabilizando aquisição de kits de estimulação precoce pelos municípios; e para conclusão diagnóstica, acompanhamento e suporte às crianças com SCZV e STORCH. A finalização e apresentação dos planos pelos estados teve vigência prorrogada por portarias ministeriais até o final de 2018.

Visando à continuidade do monitoramento da infestação por Aedes nos municípios brasileiros, buscou-se atrelar repasses financeiros à efetivação dessa prática. Além disso, houve atualização das atividades educativas relacionadas ao manejo clínico das arboviroses.

O Quadro 2 sintetiza os elementos do contexto político-institucional e do conteúdo da política governamental que caracterizaram a resposta federal do Sistema Nacional de Vigilância em Saúde, nos momentos de pré-emergência, emergência e pós-emergência.

A resposta do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária

Em agosto de 2014, entrou em funcionamento o Centro de Gerenciamento de Informações para Emergências em Vigilância Sanitária (eVisa), na Anvisa, visando à atuação desta vigilância nas ESP. Objetivava-se compor a Rede Nacional de Alertas e Respostas às Emergências de Saúde Pública e cooperar com o CIEVS/MS. Sua estruturação foi influenciada pelas experiências com a epidemia do Ebola de 2014 na África Ocidental e pelo contexto dos eventos de massa no Brasil: Copa do Mundo de Futebol (2014) e Jogos Mundiais dos Povos Indígenas (2015).

Na resposta federal, o eVisa atuou na articulação das demandas do COES, distribuindo-as internamente na Anvisa. As ações de mobilização dos órgãos federais para combate ao mosquito e alerta à população, no âmbito do PNEM, contaram com a participação da Agência, destacando-se o “Dia da Faxina” e o “Dia Nacional de Mobilização Zika Zero”.

A atuação deu-se prioritariamente em temas referentes ao controle vetorial, reprodução assistida, vigilância do sangue, repelentes e testes diagnósticos. Foram produzidas recomendações técnicas para as vigilâncias sanitárias estaduais e municipais, sobre a adoção de medidas de combate ao mosquito nas inspeções sanitárias e de fiscalização e monitoramento de repelentes e inseticidas no mercado, além de iniciativas voltadas ao registro e à comprovação da eficácia da ação de repelentes e inseticidas de mosquitos Aedes aegypti.

Ao longo da emergência, evidenciaram-se tópicos ligados à avaliação do risco do emprego de novas tecnologias, com desafios regulatórios envolvendo vacinas, testes diagnósticos, mosquitos modificados, mosquito infectado por Wolbachia, produtos têxteis e pulseiras com repelente, e tintas com ação antimicrobiana. Atividades pontuais incluíram a proibição de fabricação, distribuição, divulgação, comercialização e uso de produto fitoterápico sem registro para ZIKV.

Em agosto de 2016, foi elaborada nota técnica conjunta com a Secretaria de Atenção à Saúde do MS, acerca do gerenciamento do risco sanitário no uso de hemocomponentes em transfusão sanguínea. Objetivava-se orientar os Serviços de Hemoterapia na observação de sintomas clínicos da zika na triagem dos candidatos a doação; e da importância da informação de caso de infecção pós-doação. O sistema de hemovigilância já havia registrado provável transmissão do ZIKV em transfusão de hemocomponentes em março daquele ano.

As regras de funcionamento dos Bancos de Células e Tecidos Germinativos foram atualizadas, visando limitar a coleta de gametas ou de tecidos germinativos, que passou a ser permitida somente após confirmação de testes laboratoriais não reagentes ou negativos para ZIKV. Em conjunto com a Coordenação do Sistema Nacional de Transplantes do Ministério da Saúde, uma resolução da Anvisa redefiniu critérios para seleção de doadores de células, tecidos e órgãos para transplante, além do seu uso terapêutico e pesquisa clínica.

Com foco nas gestantes, foram produzidos materiais informativos em resposta à crescente demanda acerca da compra, do uso e da qualidade dos repelentes, captada pela ouvidoria da Anvisa. Em relação aos saneantes, a Agência elaborou documentos com esclarecimentos sobre o uso e os cuidados com repelentes ambientais e inseticidas, contando com a participação do Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor da Secretaria Nacional do Consumidor.

Em um ambiente de cooperação fomentado pela OMS e pela Coalizão Internacional de Autoridades Reguladoras de Medicamentos (ICMRA), priorizou-se a análise de registro de testes diagnósticos para zika, dengue e chikungunya no país, visando intensificar a oferta e o acesso, de forma oportuna, à testagem. Tal contexto favoreceu, ainda, o compartilhamento de protocolos de pesquisas para aceleração do desenvolvimento de novos testes diagnósticos, vacinas e tratamentos. Registros de testes in vitro para Zika vírus ocorreram em fevereiro de 2016 e o primeiro dossiê de pesquisa para vacina experimental contra o ZIKV foi aprovado pela Anvisa em 2017.

Na área de Portos, Aeroportos e Fronteiras (PAF), foram prioritárias as análises de licença de importação dos insumos e materiais de pesquisas sobre o ZIKV; e a emissão de esclarecimentos sobre a segurança dos produtos exportados pelo Brasil, dada a preocupação comercial diante da possibilidade do envio de insumos com a presença de mosquitos contaminados. Os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos do Rio de Janeiro de 2016 ensejaram a produção de material de comunicação aos viajantes, com foco nas ações de eliminação de criadouros do Aedes.

Após encerramento da ESP do ZIKV, o eVisa foi reformulado, passando a atuar na preparação de planos de emergência na área de vigilância sanitária, com menor papel na comunicação e articulação interna na Anvisa. Em 2018, houve mudança nas diretorias e na estrutura organizacional da Agência. Pelo material analisado, não mais se observou a existência do eVisa ou de instância com função semelhante na nova estrutura.

No pós-emergência, as estratégias de aprimoramento da preparação e resposta às emergências em saúde pública envolveram a capacitação dos profissionais da Anvisa no Programa de Treinamento em Epidemiologia Aplicada aos Serviços do Sistema Único de Saúde (EpiSUS) e sua participação em simulados em ESP; e o intercâmbio de conhecimentos com agências reguladoras de outros países, sobre a atuação em situações de emergência em saúde pública em escala internacional. Pontualmente, o órgão retomou discussões sobre os riscos da contaminação pelo vírus em reprodução assistida e auto-hemoterapia.

O Quadro 3 sistematiza o contexto político-institucional e o conteúdo da política governamental em resposta federal do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, nos momentos de pré-emergência, durante a emergência e pós-emergência.

A Figura 1 apresenta uma linha do tempo com os marcos temporais da resposta federal dos Sistemas Nacionais de Vigilância em Saúde e de Vigilância Sanitária à epidemia de Zika no Brasil, considerando os momentos pré-emergência, emergência e pós-emergência observados no período analisado.

Discussão

O estudo da resposta federal dos sistemas nacionais de vigilância em saúde e de vigilância sanitária à emergência do ZIKV de 2015, no Brasil, identificou um contexto político-institucional diverso, com múltiplos atores e espaços institucionais acionados, e ênfase em temas específicos. O conteúdo produzido expressou estratégias e mecanismos referidos à agenda política, à institucionalidade e aos legados que informam a organização dos dois sistemas, ocorrendo variação nos desenhos preconizados.

A atuação do Sistema Nacional de Vigilância em Saúde orientou-se por mecanismos globais de manejo das emergências sanitárias, potencializados pela revisão do RSI nos anos 2000 (Teixeira ., 2012TEIXEIRA, M. G.; COSTA, M.C.; SOUZA, L.P. et al. Evaluation of Brazil's public health surveillance system within the context of the International Health Regulations (2005). Rev Panam Salud Publica, v. 32, n. 1, p.49-55, 2012. Disponível em: doi:10.1590/s1020-49892012000700008
https://doi.org/10.1590/s1020-4989201200... ). No Brasil, alguns marcos são a rede CIEVS e os planos e programas nacionais de qualificação da vigilância e sua interface com a atenção à saúde, informados principalmente pelas experiências com a dengue (Brasil, 2003BRASIL. Ministério da Saúde (MS). Projeto Vigisus II – Modernização do Sistema Nacional de Vigilância em Saúde. Brasília: MS, 2003.; 2011; 2014; Franco et al., 2017).

Esse cenário favoreceu ações pré-emergência de detecção da circulação e transmissão autóctone do Zika vírus e da mudança no padrão de ocorrência da microcefalia, bem como a correlação entre os eventos (Garcia, 2018GARCIA, L. P. Epidemia do vírus Zika e microcefalia no Brasil: emergência, evolução e Enfrentamento. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Texto para discussão. Rio de Janeiro; 2018.). A integração com a atenção evidenciou o papel da rede pública hospitalar nas notificações dos casos de neonatos com microcefalia de causa infecciosa desconhecida, identificada inicialmente em Pernambuco (Lima et al., 2018; Albuquerque et al., 2018).

Na emergência, tais legados se expressaram no acionamento do COES e na articulação com a OMS, seguindo ações protocolizadas pelo RSI, sob coordenação da Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde. O protagonismo da SVS/MS na condução da resposta à emergência, reconhecido pela OMS (Garcia, 2018GARCIA, L. P. Epidemia do vírus Zika e microcefalia no Brasil: emergência, evolução e Enfrentamento. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Texto para discussão. Rio de Janeiro; 2018.), instrumentalizou a agenda da Presidência da República em 2015-2016, que conferiu status prioritário ao tema da zika, no bojo das iniciativas que buscavam reverter a crise política, intensificada à época.

Apostou-se em uma estratégia de projeção nacional, o Plano Nacional de Enfrentamento à Microcefalia, como parte de uma agenda positiva, alicerçada em campanhas de mobilização popular para combate ao mosquito, com a tônica de “guerra ao Aedes aegypti” (VenturaVENTURA, D. F. L; FREITAS L. et al. Desafios da pandemia de Covid-19: por uma agenda brasileira de pesquisa em saúde global e sustentabilidade. Cadernos de Saúde Pública, v. 36, n. 4, p. e00040620, 2020. Disponível em: <https://doi.org/10.1590/0102-311X00040620>. Acesso em: 8 out. 2020.et al., 2020). Outras frentes, bastante associadas à diversidade de atores mobilizados, consistiram em esforços de pesquisa, desenvolvimento e uso de novas estratégias e tecnologias de controle vetorial e fortalecimento do diagnóstico laboratorial.

Esse contexto repercutiu nas principais políticas de resposta, fortemente orientadas para a agilização e garantia da implementação de planos de contingência. Combinou-se centralização de aquisição de testes rápidos e de repelentes, por exemplo, com delegação de compromissos e incentivos aos estados, envolvendo integração dos sistemas de registros e notificações; acordos intergestores quanto ao uso dos incentivos financeiros federais; e a estruturação de salas de situação estaduais (HenriquesHENRIQUES, C. M. P.; DUARTE, E.; GARCIA, L. P. Desafios para o enfrentamento da epidemia de microcefalia. Epidemiol Serv Saúde, v. 25, n. 1, p. 7-10, 2016. Disponível em: DOI: http://dx.doi.org/10.5123/s1679-49742016000100001, 2017; Garcia, 2018GARCIA, L. P. Epidemia do vírus Zika e microcefalia no Brasil: emergência, evolução e Enfrentamento. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Texto para discussão. Rio de Janeiro; 2018.).

O total de 22 salas estaduais de coordenação e controle implantadas ou em implantação ainda em 2015 evidenciou a rápida adesão dos estados a essa diretriz federal (Oliveira, 2017OLIVEIRA, N. A. Gestão, articulação e mobilização. In: BRASIL. Ministério da Saúde. Vírus Zika no Brasil: a resposta do SUS. Brasília: Ministério da Saúde, 2017. p. 57-69.; Garcia, 2018GARCIA, L. P. Epidemia do vírus Zika e microcefalia no Brasil: emergência, evolução e Enfrentamento. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Texto para discussão. Rio de Janeiro; 2018.). O foco na intersetorialidade e a previsão de uma composição diversa de atores, governamentais e não governamentais, nesses espaços, indicaram certa preocupação com políticas estruturantes no enfrentamento dos impactos socio-sanitários da epidemia (Nardi, 2017NARDI, A. A missão da SVS à frente da epidemia. In: BRASIL. Ministério da Saúde. Vírus Zika no Brasil: a resposta do SUS. Brasília: Ministério da Saúde; 2017. p. 11-12.; Bueno, 2017BUENO, F. T. C. Vigilância e resposta em saúde no plano regional: um estudo preliminar do caso da febre do Zika vírus. Ciênc. saúde coletiva. v. 22, n. 7, p. 2305-2314, jul. 2017.).

No Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, a institucionalidade de controle da dengue teve menor influência. O contexto de pré-emergência foi informado por sua integração em estratégias de preparação para emergências sanitárias, com inspiração em eventos epidêmicos externos e eventos de massa internacionais sediados no Brasil. O Centro de Gerenciamento de Informações para Emergências em Vigilância Sanitária (eVisa) da Anvisa, resultante desse processo, concentrou as iniciativas de resposta no órgão, cuja atuação foi majoritariamente delimitada à contingência estruturada pelo COES.

A ação se desenvolveu de modo mais centralizado, com menor ocorrência de delegação de ações para as vigilâncias sanitárias estaduais e municipais, indicando a priorização das demandas sob responsabilidade direta do ator federal. A menor ênfase em ações descentralizadas representou uma atuação limitada à emissão de documentos de orientação às vigilâncias sanitárias locais, sem previsão de monitoramento, controle e estratégias de capacitação para inclusão do controle do Aedes nas inspeções sanitárias.

No aspecto do financiamento, os incentivos identificados contemplaram apenas o apoio ao monitoramento da infestação do Aedes e à contingência de arboviroses de alguns estados e municípios (Brasil, 2016BRASIL. Portaria GM/MS nº 3.129, de 28 de dezembro de 2016. Ministério da Saúde - Gabinete do Ministro - MS-GM. Autoriza repasse no Piso Variável de Vigilância em Saúde (PVVS) do Componente de Vigilância em Saúde de recurso financeiro para implementação de ações contingenciais de prevenção e controle do vetor Aedes aegypti. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 29 dez. 2016.). Como reflexo da crise econômica e financeira, a ação federal limitou-se aos remanejamentos entre os blocos de financiamento do SUS, inviabilizando novas alocações em um contexto de perda proporcional dos recursos para as vigilâncias (Vieira; Benevides, 2020VIEIRA, F. S.; BENEVIDES, R. P. S. Gasto federal com vigilância em saúde na última década e necessidade de reforço do orçamento do ministério da saúde para enfrentamento à pandemia pelo coronavírus. Brasília: IPEA, 2020. Nota técnica 61.).

O contexto de crise política determinou certa instabilidade institucional, sobretudo com a confirmação do impeachment presidencial, repercutindo na condução da resposta à emergência pela SVS/MS. Ficaram evidentes contradições, redundâncias de conteúdos dos planos e reduzido potencial de implementação de algumas iniciativas. Na Anvisa, esse cenário não foi definidor de mudanças de rumo, possivelmente por não ter exercido protagonismo no comando da resposta e em razão de sua natureza jurídica e administrativa, que assegura mandato e autonomia a suas diretorias (Brasil, 1999BRASIL. Lei no 9.782, de 26 de janeiro de 1999. Define o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária, cria a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 27 jan. 1999.; De SetaDE SETA, M. H.; OLIVEIRA, C. V. S.; PEPE, V. L. E. Proteção à saúde no Brasil: o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária. Ciênc. saúde coletiva, v. 22, n. 10, p. 3225-3234, out. 2017.; Oliveira; Pepe, 2017).

No pós-emergência, foram escassos os estímulos de institucionalização, predominando revisões de medidas em curso e frágeis preocupações com a qualificação para futuras emergências, o que indica perda de espaço da zika na agenda governamental. Por outro lado, vale destacar a continuidade da articulação da Anvisa com outras agências reguladoras para compartilhamento de conhecimentos, dados e especialistas, a fim de lidar com as evidências científicas relacionadas às novas tecnologias, favorecendo a tomada de decisão (Brito; Flexa, 2019BRITO, R.; FLEXA, R. Objetivos estratégicos de Agências Reguladoras em Saúde: um estudo comparativo internacional. Vigilância Sanitária em Debate. Sociedade, Ciência & Tecnologia, v. 7, n. 3, p. 3-13, 2019.).

Os sistemas temporários de coleta das informações sobre os casos, como RESP e SIRAM, embora relevantes durante a emergência, não incorporaram melhorias nos sistemas oficiais. Permanecem, ainda, desafios relacionados com a qualidade dos dados e a adoção de novas ferramentas de análise na perspectiva de ciência de dados e tecnologias de precisão (Lowe ., 2018LOWE, R.; BARCELLOS, C.; BRASIL, P. et al. The Zika Virus Epidemic in Brazil: From Discovery to Future Implications. Int J Environ Res Public Health., v. 15, n. 96, p. 1-18, 2018.; Coelho; Codeço, 2019COELHO, F.; CODEÇO, C. T. Precision epidemiology of arboviral diseases. J Public Health Emerg, v. 3, n. 1, 2019.; LanaLANA, R. M. et al. Emergência do novo coronavírus (SARS-CoV-2) e o papel de uma vigilância nacional em saúde oportuna e efetiva. Cadernos de Saúde Pública, v. 36, n. 3, e00019620, 2020. Disponível em: <https://doi.org/10.1590/0102-311X00019620>. Acesso em: 8 out. 2020.et al., 2020).

Apesar de incentivadas, as ações intersetoriais para redução (ou eliminação) da infestação do mosquito não avançaram, permanecendo lacunas na efetivação de estratégias de enfrentamento dos condicionantes sociais e ambientais, como o abastecimento de água e água canalizada, e adequados sistemas de esgoto e saneamento (Henriques; Duarte; Garcia, 2016; ZaraZARA, A. L. S. A. et al. Estratégias de controle do Aedes aegypti: uma revisão. Epidemiologia e Serviços de Saúde, v. 25, n. 2, p. 391-404, 2016. Disponível em: <https://doi.org/10.5123/S1679-49742016000200017>. Acesso em: 03 maio 2016.et al., 2016; Osorio-de-Castro ., 2017OSORIO-DE-CASTRO, C. G. S.; MIRANDA, E. S.; FREITAS, C. M.; et al. The Zika virus outbreak in Brazil: knowledge gaps and challenges for risk reduction. Am J Public Health, v. 107, n. 6, p. 960-965, 2017.; DonalisioDONALISIO, M. R.; FREITAS, A. R.; ZUBEN, A. P. Arboviroses emergentes no Brasil: desafios para a clínica e implicações para a saúde pública. Rev Saude Publica, v. 51, p. 1-6, 2017.; Freitas; Zuben, 2017).

Permaneceram entraves nos investimentos na rede laboratorial, bem como fragilidades nas testagens para confirmação de casos suspeitos e em investigação, em razão de lacunas nos critérios preconizados e na garantia da qualidade e acurácia dos testes utilizados (VerottiVEROTTI, M. P.; ABREU, A. L.; MOURA, R. C. A. et al. A ação do laboratório no enfrentamento da epidemia. In: BRASIL. Ministério da Saúde. Vírus Zika no Brasil: a resposta do SUS. Brasília: Ministério da Saúde, 2017. p. 101-107.et al., 2017; CarvalhoCARVALHO, I. V.; BRANDI, M.; SARMENTO, C.; BRITES, R. L. Difficulties with laboratory confirmation of congenital Zika virus infection in a tertiary hospital in Northeastern Brazil. Clin Microbiol Infect, 2018. Disponível em: https://doi.org/10.1016/j.cmi.2018.12.021pii:S1198-743X(18)30811-5
https://doi.org/10.1016/j.cmi.2018.12.02... et al., 2018; Garcia, 2018GARCIA, L. P. Epidemia do vírus Zika e microcefalia no Brasil: emergência, evolução e Enfrentamento. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA. Texto para discussão. Rio de Janeiro; 2018.). Também não se evidenciaram desdobramentos quanto aos projetos de desenvolvimento de vacinas e de incorporação de novas tecnologias.

No presente trabalho, o pós-emergência imediato (2017-2018) evidenciou elementos que apontaram tendências e possibilidades quanto à institucionalização e continuidade/avanço nas medidas implementadas. Um período analítico maior é requerido no sentido de observar os desfechos em médio e longo prazos.

Conclusões

A resposta federal dos Sistemas Nacionais de Vigilância em Saúde e de Vigilância Sanitária à emergência do Zika vírus se caracterizou pela multiplicidade de atores mobilizados, diversidade de instâncias de contingência em funcionamento e inserção prioritária na agenda política do governo. Sua construção, incluindo inciativas pré-emergência, foi influenciada por legados e pela institucionalidade existente no combate às arboviroses, no âmbito da Vigilância em Saúde, além de ancorada nas diretrizes do Regulamento Sanitário Internacional.

Embora com pontos de partida distintos, verificou-se convergência de objetivos e articulação dos atores federais dos dois sistemas estudados, com protagonismo da Secretaria de Vigilância em Saúde e posição complementar da Anvisa na definição das estratégias de enfrentamento. O controle vetorial se constituiu no tema central priorizado na resposta, presente em ações de mobilização comunitária e de desenvolvimento de novas tecnologias.

As crises financeira e política se expressaram durante todo o período, impondo limitações alocativas de recursos financeiros novos, mudanças organizacionais após o impedimento presidencial e indefinições quanto aos rumos das iniciativas propostas, com repercussões no pós-emergência.

Os dispositivos indutores de políticas intersetoriais não avançaram, bem como aquelas de pesquisas para desenvolvimento de medicamentos e vacinas, em que pese sua priorização pela SVS/MS e Anvisa. No geral, avançou-se pouco na institucionalização de aprendizados e iniciativas definidas como estratégicas, sinalizando perda de oportunidade para a organização das vigilâncias e de espaço da zika na agenda, após o encerramento da emergência.

Agradecimentos

Este trabalho foi (parcialmente) apoiado pelo European Union’s Horizon 2020 Research and Innovation Programme under ZIKAlliance Grant Agreement no. 734548. Os autores agradecem aos integrantes e coordenadores do Projeto Ciências Sociais e Humanidades frente à Epidemia de Zika Vírus no Brasil - Fiocruz.

Agradecimento

Este trabalho foi (parcialmente) apoiado pelo European Union’s Horizon 2020 Research and Innovation Programme under ZIKAlliance Grant Agreement no. 734548. Os autores agradecem aos integrantes e coordenadores do Projeto Ciências Sociais e Humanidades frente à Epidemia de Zika Vírus no Brasil - Fiocruz.

Referências

Datas de Publicação

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