Resumos

Introdução

Há uma espécie de fronteira vaga entre o momento presente e o futuro motivada pela imprevisibilidade e por incertezas relacionadas às questões ambientais, especialmente quanto às mudanças climáticas e à vulnerabilidade socioambiental, evidenciando a emergência de um processo que desintegra as certezas¹1 Beck U, Giddens A, Lash S. Modernização Reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna. São Paulo: Universidade Estadual Paulista; 1997.. O mundo globalizado de hoje é um mundo de dimensões internas, metropolitano, com déficits acumulados pela construção histórica desordenada das metrópoles e expressados por assimetrias e interdependências entre nações. A concentração populacional em grandes cidades, especialmente nos países em desenvolvimento, ocorrida em um período de tempo considerado curto, aliada à incapacidade das políticas de desenvolvimento urbano que permitissem justo acesso ao solo, conformam o desajuste socioespacial e a degradação ambiental hoje evidentes²2 Acselrad H. Justiça Ambiental e construção social do risco. Desenvolvimento e Meio Ambiente 2002;5:49-60.. Urbanização pressupõe acomodar um contingente de pessoas num suporte espacial restrito, provocando desequilíbrio à escala local entre quantidade de pessoas, suas atividades e os recursos naturais disponíveis, em prejuízo e possível degeneração da qualidade de vida e bem-estar coletivo. O aumento de cidadãos urbanos vítimas de estresse ou diferentes patologias e muitas vezes tendo enfraquecidos seus últimos e residuais vínculos de lealdade que ainda poderiam existir na coletividade, não é, com absoluta clareza, atribuído às opções de localização das pessoas e atividades nos espaços urbanos: lhes foi a adaptação possível em relação aos processos decisórios³3 Monteiro A. A cidade: um espaço de (des) encontros entre a evolução do conhecimento e a qualidade de vida dos seres humanos. Rev Mercator 2010;9:7-23.^,44 Mcmichael AJ. Human frontiers, environments and disease: Past patterns, uncertain futures. Cambridge: Cambridge University Press; 2001..

A urbanização da Cidade de São Paulo, segundo Maricato⁵5 Maricato E. Metrópole, legislação e desigualdade. Estudos Avançados 2003;17(48):151-167., foi conduzida por interesses hegemônicos que inviabilizaram um modelo espacial urbano coletivamente mais justo. No entender de Acselrad²2 Acselrad H. Justiça Ambiental e construção social do risco. Desenvolvimento e Meio Ambiente 2002;5:49-60., esse capital móvel é o mesmo que aciona a capacidade de escolha por ambientes preferenciais e que força os sujeitos menos favorecidos a aceitarem a degradação de seus ambientes ou a se submeterem a deslocamentos forçados para zonas fronteiriças de sacrifícios, em benefício do espaço considerado favorável ao empreendimento. Hoje, São Paulo é uma metrópole insustentável, caracterizada pela exclusão social e com negativa configuração e exposição a vulnerabilidades sociais e ambientais, déficits originários pela desconsideração de fatores ambientais em seu processo de construção e planejamento, sendo que a multiplicação e a intensificação desses riscos poderão decorrer, sobretudo, pelas mudanças climáticas em curso⁶6 Santos M. A urbanização brasileira. 5ª ed. São Paulo: EDUSP; 2009.

7 Roméro MA, Bruna GC. Metrópoles e o desafio urbano frente ao meio ambiente. São Paulo: Blucher; 2010. (Série Sustentabilidade, v. 6).^-88 Hogan DJ. População e mudanças ambientais globais. In: Hogan DJ e Marandola Júnior E, organizadores. População e mudança climática: dimensões humanas das mudanças ambientais globais. Campinas: NEPO, UNFPA; 2009. p. 11-24..

Ao criar políticas de mudanças do clima a partir do ano de 2009, o Brasil passa a estruturar um arcabouço legal para a governança das questões climáticas e de suas consequências. O Município de São Paulo institui pioneiramente, em junho de 2009, a Política de Mudança do Clima no Município de São Paulo (PMMC), focada em mitigação e articulada a compromissos globais⁹9 Furriela RB. Limites e alcances da participação pública na implantação de políticas subnacionais em mudanças climáticas e o município de São Paulo [tese]. São Paulo: Fundação Getúlio Vargas; 2011., no entanto, restringindo o setor saúde, representado na fase de implementação pelo Grupo de Trabalho denominado Sustentabilidade e Saúde (GT), à função exclusiva de subsidiá-la em questões relacionadas ao monitoramento da qualidade do ar. Essa conformação acentua a ideia de uma abordagem que mantém um status de tradição em políticas públicas: o da setorização.

Em um contexto de notória complexidade de transformação da sociedade, afetado pela degradação ambiental e agravos socioambientais, a problemática necessita do engajamento de novos e possíveis sistemas de conhecimentos, de novas e possíveis modernidades, opondo-se a tradição do pensamento setorial reducionista, para gerar um pensamento complexo e aberto às indeterminações¹⁰10 Jacobi PR. São Paulo metrópole insustentável - como superar esta realidade? Cadernos Metrópole 2013;15(29):219-239.. Buss et al.¹¹11 Buss PM, Machado JMH, Gallo E, Magalhães DP, Setti AFF, Franco Netto FA, Buss DF. Governança em saúde e ambiente para o desenvolvimento sustentável. Cien Saude Colet 2012;17(6):1479-1491. entendem que a coerência para um desenvolvimento econômico, social e ambiental que resultem em efeitos positivos sobre a saúde deve ser resultante de propostas que superem reducionismos e estabeleçam avanços conceituais e metodológicos apropriados ao enfrentamento dos determinantes socioambientais da saúde por meio de ações intersetoriais, tanto em termos políticos como institucionais, tendo sempre presente nos processos decisórios os critérios de preservação da saúde ambiental. Nesse sentido, este artigo tem o objetivo de estudar como a saúde e a qualidade de vida podem estar associados com a implementação da PMMC e como se articula a atuação do setor saúde neste processo.

Método

O modelo de Análise de Conteúdo, complementado por revisão bibliográfica, em que se incluíram os princípios de falseabilidade e testabilidade estruturados na obra de Popper¹²12 Popper KR. A lógica da pesquisa científica. São Paulo: Cultrix; 2007., foi a metodologia adotada para a pesquisa. Os princípios popperianos deram suporte epistemológico para a verificabilidade da hipótese do trabalho quanto ao seu suposto falseamento ou validade. A análise de conteúdo, conforme formulação de Bardin¹³13 Bardin L. Análise de Conteúdo. São Paulo: Edições 70; 2011., ultrapassa uma primeira leitura das falas e documentos para atingir um plano mais profundo contido no sentido do material em estudo, transpondo o nível espontâneo das mensagens. Isto possibilita caminhar para descobertas do que está por trás dos conteúdos manifestos, avançando em direção daquilo que não está aparente na mensagem e, assim, permitindo esclarecer fenômenos ou dados que podem ser manipulados e sobredeterminados de sentido.

Adotaram-se dois instrumentos metodológicos para aquisição de evidências: um representado por trabalho de campo, por meio do qual aplicaram-se entrevistas com representantes das Secretarias Municipais do Verde e Meio Ambiente, da Saúde e da Educação; e outro pela análise documental, em que foram avaliadas dezesseis atas das reuniões realizadas pelo grupo de trabalho Saúde e Sustentabilidade, no período de 28/04/2010 até 13/12/2012. Para implementação da Política foi instituído o Comitê Municipal de Mudanças do Clima e Ecoeconomia, que em seu modelo de atuação criou seis grupos de trabalho, entre eles o de Saúde e Sustentabilidade, compondo a metodologia estruturada pela Prefeitura de São Paulo.

De posse dessas informações, ainda dispersas e de diferentes origens, a fase seguinte foi estabelecer a organização dos achados, identificando-se categorias. A categorização contribui para desmembrar os conteúdos das evidências e efetuar reagrupamentos analógicos, unindo partes comuns existentes entre eles, introduzindo ordem, segundo determinados critérios, em uma aparente desordem e religando conhecimentos dispersos, sem redução. Permite distinguir, separar, opor e unir domínios científicos que se comuniquem. Constitui-se, portanto, de um método que foge do reducionismo e permite, ao mesmo tempo, separar e associar domínios que concebam níveis de emergência da realidade, sem reduzi-los a unidades elementares¹⁴14 Minayo MCS. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. 12ª ed. São Paulo: Hucitec; 2010.^,1515 Morin E. Ciência com consciência. 14ª. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil; 2010.. A Figura 1 sintetiza o percurso metodológico estruturado para o trabalho.

A etapa final do processo metodológico foi composta pela análise e interpretação dos resultados e consequente redação do texto.

Por se tratar de uma pesquisa qualitativa com o envolvimento de seres humanos e aplicação de entrevistas, em cumprimento ao determinado pela Resolução 196/96¹⁶16 Brasil. Ministério da Saúde (MS). Conselho Nacional de Saúde. Resolução nº 196 de 10 de outubro de 1996. Diretrizes e Normas Regulamentadoras de Pesquisas Envolvendo Seres Humanos. Diário Oficial da União 1996; 16 out. do Conselho Nacional de Saúde, que regulamenta diretrizes e normas de pesquisa envolvendo seres humanos, o estudo foi submetido para análise ao Comitê de Ética da Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo e aprovado. Processo tramitado na Plataforma Brasil - Ministério da Saúde - Conselho Nacional de Ética em Pesquisa (CONEP).

Resultados

A análise dos blocos organizados pela metodologia - o documental e o referente às entrevistas - mostrou que no primeiro, por estar mais associado ao planejamento, uma vez que os documentos são as atas das reuniões, ficam evidentes a diversidade de propostas e suas interações com outras áreas. Já no segundo bloco, o das entrevistas, é possível compreender a fase de comentários e reflexões posteriores sobre a implementação da PMMC, quando então as falas, esses novos domínios, ganham sobredeterminação de sentidos. Nesse momento as rejeições começaram a se manifestar e fatores impeditivos tornaram-se explícitos. Como resultado do processo integrado de análises, foram obtidas seis categorias temáticas, descritas a seguir:

• Bloqueio cognitivo é a categoria associada a filtros políticos que formam culturas técnicas fechadas e conformistas dentro de instituições, caracterizando-se como sendo uma postura rígida de filtragem e rejeição relacionada a informações contrárias a interesses¹⁷17 Porto MFS. Uma ecologia política dos riscos: princípios para integrarmos o local e o global na promoção da saúde e da justiça ambiental. 2ª ed. Rio de Janeiro: Fiocruz; 2012.;

• Capacidade absortiva é a que permite assimilar ideias e absorver conhecimentos a partir de domínios novos. É a capacidade de busca do absorcível¹⁸18 Cohen W, Levinthal DA. Absorptive Capacity: A New Perspective on Learning and Innovation. Administrative Science Quarterly 1990;1(35):128-152.;

• Promoção da saúde está relacionada com o enfrentamento dos macrodeterminantes de saúde e doença, procurando direcioná-los de forma favorável para a saúde. A promoção da saúde procura modificar as condições de vida, em busca de sua dignidade e sensações subjetivas de bem-estar individual e coletivo¹⁹19 Buss PM. Uma introdução ao conceito de Promoção da Saúde. In: Czeresnia D, Freitas CM, organizadores. Promoção da Saúde: conceitos, reflexões, tendências. Rio de Janeiro: Fiocruz; 2004. p. 15-38.;

• Ações preventivas permitem antever os riscos e até mesmo identificar, pelo conhecimento do profissional da saúde, as doenças antes que elas gerem sofrimento²⁰20 Mattos RA. A integralidade na prática (ou sobre a prática da integralidade). Cad Saude Publica 2004;20(5):1411-1416.;

• Modelos assistenciais são definidos como sendo uma combinação de tecnologias (materiais e não materiais) utilizadas nas intervenções sobre problemas e necessidades sociais de saúde, associando o modelo a questões de saúde pública institucionalizada de campanhas, erradicação e controle²¹21 Paim JS. Vigilância da Saúde: dos modelos assistenciais para a promoção da saúde. In: Czeresnia D, Freitas CM, organizadores. Promoção da Saúde, conceitos, reflexões, tendências. Rio de Janeiro: Fiocruz; 2003. p. 161-174.;

• Monitoramento do ar implica em ações no sentido de manutenção dos padrões de concentração de poluentes desejáveis e nos níveis toleráveis e abaixo dos quais se prevê o mínimo efeito adverso sobre o bem-estar da população, o mínimo dano à fauna e à flora, aos materiais e ao meio ambiente em geral²²22 Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB). São Paulo; [acessado 2014 abr 14.] Disponível em: http://sistemasinter.cetesb.sp.gov.br/Ar/ar_indice_padroes.asp.
http://sistemasinter.cetesb.sp.gov.br/Ar... .

Na Ata da 13ª reunião do GT Sustentabilidade e Saúde, realizada no dia 04/08/2011, observa-se que os representantes do grupo expõem a importância do envolvimento de outras áreas e principalmente a necessidade da implantação de atitudes direcionadas à prevenção, promoção, assistência e reparação à saúde.

Trecho extraído da página 2 da mencionada ata:

... ressalta a importância da criação de um grupo de técnicos, das diferentes secretarias, para atuarem permanentemente e com um plano de contingência para o enfrentamento dos eventos relacionados ao clima. Explica que, normalmente, a Saúde é vista como a área que presta o atendimento e não são muito consideradas as ações preventivas que deveriam estar sendo trabalhadas principalmente com a Defesa Civil. Os participantes da reunião concordam que, dentre as ações elencadas nas Diretrizes do Plano, quatro delas são de competência da área da saúde, porém, duas necessitam da integração de diversas secretarias: a) Adotar medidas para a mitigação da alta e baixa umidade do ar com redução dos efeitos na saúde, e principalmente, b) Integrar e implementar ações de prevenção, promoção, assistência e reparação à saúde em casos de riscos e ocorrência de desastres naturais.

Deduz-se como elementos importantes dos enunciados que as ações são de caráter mitigatório e de enfrentamento aos impactos negativos dos eventos climáticos, com procedimentos a serem adotados por distintos órgãos responsáveis para anteverem, prevenirem e estarem preparados para atuar frente a eventos de criticidade e de possíveis impactos negativos.

O Quadro 1 sintetiza o Projeto do GT Sustentabilidade e Saúde, com as ações, os objetivos e os órgãos envolvidos para executarem o proposto. O quadro foi extraído da 10ª ata, realizada no dia 01.12.2010.

A leitura principal do quadro demonstra que todas as ações propostas pelo GT têm o envolvimento de diversos outros setores da administração municipal e também o envolvimento de instituições externas, como CETESB, INPE e SABESP, caracterizando o agir intra e intersetorial. Outra constatação importante é a menção a práticas de âmbito abrangente, contemplando atividades relacionadas à educação ambiental, prevenção, promoção da saúde e também ao monitoramento da qualidade do ar.

As estruturas de poder dentro das instituições, organizações e corporações tendem a formar determinadas culturas fechadas e com isso estabelecer filtros políticos e bloqueios cognitivos, que podem rejeitar qualquer tipo de informação que seja contrária aos seus interesses, situações claramente relacionadas com os desafios para a implementação de políticas¹⁷17 Porto MFS. Uma ecologia política dos riscos: princípios para integrarmos o local e o global na promoção da saúde e da justiça ambiental. 2ª ed. Rio de Janeiro: Fiocruz; 2012.. Esse comportamento foi possível observar nas entrevistas e a manifestação abaixo, extraída de uma das entrevistas, atesta a afirmação:

... Os trabalhos intersetoriais não são muito fáceis, eu entendo assim: não é tranquila a quebra do que a gente chama de caixinhas nos trabalhos intersetoriais ... quando você começa a opinar sobre assuntos das outras secretarias, às vezes isso é entendido como uma ingerência sua, dentro de uma área que não é sua.... A linguagem dos setores são diferentes. A lógica de trabalho é diferente. A cultura institucional de cada setor é diferente. Então isso daí passa a ser um fator de dificuldade para você poder assim operacionalizar. Isso dificulta. Querendo ou não, isso passa por pessoas e as pessoas se sentem incomodadas de você opinar ou falar que precisa daquilo...

Em continuidade, as entrevistas mostram evidências de ampliação das ações do GT, extrapolando a visão restrita e direcionada para a redução das emissões. Constata-se no trecho da entrevista abaixo:

... Agora eu acredito que o grupo viu na Lei a oportunidade de ampliar as ações do próprio órgão e dos diferentes órgãos envolvidos, principalmente naqueles em que poderiam atuar diretamente, que é a Secretaria do Verde e a Secretaria de Saúde. Então acho que frente a essa oportunidade que a Lei trazia, o grupo foi propondo outras medidas, pois entendeu que na nossa leitura talvez não fosse suficiente mesmo só pensar na questão da emissão, da redução da emissão. Existiam outras ações envolvidas, até porque o GT Saúde era o GT que tinha que olhar o problema com relação ao impacto que vai causar sobre a saúde humana.

No Quadro 2 tem-se uma representação resumida dos principais achados contidos nas grades da categorização. Em nenhum dos dois blocos de análise - o documental e o das entrevistas - a Política e o setor saúde nela inserido perderam seu caráter de continuidade e intenção de interagir com diferentes áreas. Sempre se mantiveram refletindo sobre suas limitações, autoconfrontando-se e conjugando esforços para impulsionar ações estanques departamentalizadas. Isso proporcionou ganhos para a dimensão transversal e de destradicionalização, com propostas de atividades intersetoriais, agregando elementos de propulsão, envolvimento e oxigenação de processos subsequentes.

Discussões

A hipótese condutora da pesquisa pressupunha que o objetivo principal do Setor Saúde, representado na PMMC pelo GT Sustentabilidade e Saúde, seria reduzido e limitado a dar suporte ao Comitê de Mudanças do Clima com ações referentes ao monitoramento da qualidade do ar da Cidade de São Paulo em conformidade com a perspectiva de mitigação que orientava fortemente os princípios desta política pública em análise. A pesquisa, no entanto, constatou o contrário: embora não deixasse de incluir em seu planejamento atitudes para monitoramento da qualidade do ar, o setor saúde ampliou suas atividades, conquistando espaços e introduzindo a prevenção e a promoção da saúde como focos determinantes e, sobretudo, exercendo influência agregadora e congruência com outras políticas, que, por alguma razão, estavam retidas em âmbitos setoriais restritos e por vezes desarticuladas e sem percepção da realidade envolvente. A verificabilidade da hipótese do trabalho quanto aos possíveis desdobramentos da PMMC, portanto, mostrou-se refutável. O concluir da pesquisa ganha, assim, reflexividade ao avançar em sentido de medidas racionalistas, mais coletivas e interativas, caracterizando-se como um fluxo de experiência contínuo e possível²³23 Domingues JM. Reflexividade, Individualismo e Modernidade. Rev Bras Ci Soc 2002;17(49):55-70., incorporando outra modernidade ao romper com os conflitos da tradição do modelo de política local reducionista¹1 Beck U, Giddens A, Lash S. Modernização Reflexiva: política, tradição e estética na ordem social moderna. São Paulo: Universidade Estadual Paulista; 1997..

A gestão ambiental na perspectiva hegemônica, que é o modelo decisório prevalente, reduz espaços para a solução de conflitos ao considerar legítimas apenas as demandas sociais que não implicam em transformações radicais na ordem social instituída. Mantém a solução dos conflitos na esfera das instâncias institucionais consolidadas. Esse processo hegemônico oculta dissensos, exclui demandas e direitos coletivos que, por meio de sua articulação equivalencial, produzem subjetividades e se constituem em plataformas amplas de modificações sociais, no entanto, os atores demandantes são transformados em identidades sociais fragmentadas, vulneráveis e ilegítimas²⁴24 Porto MFS, Schütz GE. Gestão ambiental e democracia: análise crítica, cenários e desafios. Cien Saude Colet 2012;17(6):1447-1456..

Os resultados deste estudo demonstraram uma relação dialética intersetorial positiva, concebendo, com isso, um processo de inovação nas práticas políticas pontuais, convencionais A PMMC, por ter um caráter inicial definido, porém, oferecendo o potencial de tratar de questões transversais à complexidade urbana em que se insere, se configurou como oportunidade para potencializar a intersetorialidade e a interlocução com outras políticas públicas, caracterizando-se como uma alternativa para atividades subsequentes na qual poderá operar para a adaptação às possíveis consequências das mudanças climáticas em âmbito local, em contraposição à obsolescência de posturas reducionistas. Além disso, a PMMC, por seu poder intrínseco, também se colocou como um instrumento capaz de tonificar outras políticas públicas já existentes, caracterizando a perspectiva de um movimento congruente entre esforços intersetoriais direcionados à saúde e à qualidade de vida da população.

O nível local da vulnerabilidade, na dinâmica dos riscos, se manifesta no território demarcado, particular, intrínseco a cada município e estrutura de domicílios urbanos, onde os locais de exposições são específicos e manifestos. A escala espacial e temporal das perturbações locais é reduzida, em que as relações de causalidade são objetivas e operacionalizáveis num contexto mais imediato. O nível global, no entanto, gera impactos agregados, cumulativos e inquietantes, com abrangência geopolítica que não obedece à geografia física e à gestão político administrativa de municípios ou estados determinados¹⁷17 Porto MFS. Uma ecologia política dos riscos: princípios para integrarmos o local e o global na promoção da saúde e da justiça ambiental. 2ª ed. Rio de Janeiro: Fiocruz; 2012.. Nesse sentido, as instâncias decisórias de poder possuem caráter transnacional, que não convivem no espaço das fragilidades pontuais manifestadas nas diferentes culturas e latitudes.

Considerando-se a intersetorialidade necessária para alcançar medidas eficazes para a saúde pública, o foco nas questões relacionadas com a saúde fora muito importante para verificar a possível relação dialética entre a orientação global da PMMC e a correspondência entre as preocupações locais e possíveis ações. Como São Paulo sofreu muitas consequências de uma urbanização rápida e desigual, com significativa falta de investimentos sociais, degradação ambiental e exclusão social, há a necessidade constante de respostas urgentes. Respectivamente, essas condições podem ser fortemente associadas com uma alta demanda de adaptação dentro das consequências das mudanças climáticas, para as quais ainda se tem capacidades limitadas de respostas, porque a vulnerabilidade deste sistema urbano a desastres naturais é notória, atual e premente. Caso contrário, medidas isoladas orientadas à mitigação, como a redução de gases de efeito estufa, ou tentativas de tratar escalas temporais e espaciais de largura e de alcance imprevisíveis, não dialogam diretamente com a vulnerabilidade das escalas locais.

É fundamental, portanto, considerar a dialética global-local, uma vez que em termos de saúde ambiental o agir local e o pensar no global é impulsionar o modelo para nexos e mudanças estruturais, pois certas condicionantes de causalidade do risco e das vulnerabilidades podem encontrar-se no exterior do espaço demarcado pelas influências e peculiaridades da lógica topográfica.

Referências

Datas de Publicação

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