Resumos

Introdução

A política de informação é definida como um conjunto de práticas que estabilizam e mantêm um regime de informação ¹1 Frohmann B. Taking information policy beyond information science: applying the actor network theory. In: 23th Annual Conference, Canadian Association form Information; 1995. http://www.ual berta.ca/dept/slis/cais/frohmann.htm (acessado em 24/Abr/2014).
http://www.ual berta.ca/dept/slis/cais/f... . Na verdade é uma descrição da origem de um regime de informação, definido como qualquer sistema ou rede mais ou menos estável, no qual a informação flui por meio de determinados canais – de produtores específicos, via estruturas organizacionais específicas, a consumidores ou usuários específicos. São políticas que direcionam as práticas informacionais em contextos diferenciados ²2 Rowlands I, Eisenschitz T, Bawden D. Frame analysis as a tool for understanding information policy. Journal of Information Science 2002; 28:31-8.. Assim, o processo de definição e implementação da Política Nacional de Informação e Informática em Saúde (PNIIS) é o que se pretende compreender neste estudo.

Em relação à PNIIS, mesmo não formalizada, sua evolução no período de 1920 à década de 1990 foi descrita e analisada. A informação em saúde, neste período, foi entendida como estatística médico-sanitária e destinada a alimentar os mecanismos de controle do Estado ³3 Branco MAF. informação em saúde: uma ciência e suas políticas em uma nova era. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2006.. Neste contexto vários sistemas de informação isolados foram criados e atribuiu-se grande importância aos avanços tecnológicos em detrimento das definições sobre o conteúdo das informações ³3 Branco MAF. informação em saúde: uma ciência e suas políticas em uma nova era. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2006.. Nos anos 1990 a realização das Conferências Nacionais de Saúde e os debates em torno da construção de um novo sistema de saúde brasileiro nortearam as discussões acerca de uma política de informação para a área da saúde ⁴4 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. In: Anais da 8a Conferência Nacional de Saúde, 1987. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/8conf_nac_anais.pdf (acessado em 24/Abr/2012).
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... ^,55 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório Final da 9a Conferência Nacional de Saúde, 1992. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/9_conferencia_nacional_saude_relatorio_final.pdf (acessado em 24/Abr/2012).
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... ^,66 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 10ª Conferência Nacional de Saúde, 1998. http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/Relatorios/relatorio_10.pdf (acessado em 24/Abr/2012).
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/... . Neste período, houve a necessidade de cumprir com o que estava previsto na Lei Orgânica da Saúde, principalmente no que tange ao direito à informação, disseminação de informações e a gestão do sistema de informação que se almejava desenvolver ⁷7 Brasil. Lei no 8.080 de 19 de setembro de 1990. Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Diário Oficial da União 1990; 20 set.. Posteriormente, ocorreram outras iniciativas tais como: a Rede Interagencial de Informações para a Saúde (RIPSA), a Rede Nacional de Informações em Saúde (RNIS) e o Cartão Nacional de Saúde (Cartão SUS).

A RIPSA representou uma iniciativa de avaliação da qualidade da informação e de seu uso no processo de gestão, com destaque para a produção de indicadores de saúde. A RNIS destacou- se por ser uma ação governamental provendo as secretarias estaduais e municipais com infraestrutura computacional e de conectividade. Em relação ao Cartão SUS tratou-se de licitação internacional para a entrega de produto: sistema cartão. Em paralelo, o DATASUS (Departamento de Informática do SUS) desenvolveu duas soluções de estruturação para suportar o potencial sistema cartão: Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) e o sistema de cadastramento do indivíduo.

Alguns autores têm demonstrado que a PNIIS é um processo em construção onde se insere a necessidade de apontamentos dos entraves e possibilidades para sua efetivação ³3 Branco MAF. informação em saúde: uma ciência e suas políticas em uma nova era. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2006.^,88 Cavalcante RB, Kerr MMP. Política Nacional de Informação e Informática em Saúde: avanços e limites atuais. Perspectivas em Gestão & Conhecimento 2011; 1:106-19.. Persiste o desafio de formulação de uma política de informação em saúde que está atrelada à uma correlação de forças políticas, sociais e econômicas em constante tensão ⁹9 Moraes IHS, Vasconcellos MM. Política Nacional de Informação, Informática e Comunicação em Saúde: um pacto a ser construído. Saúde Debate 2005; 29:86-98.. É preciso continuar analisando e registrando o percurso histórico de construção da PNIIS com vistas a sua legitimidade. Compreender como esse processo tem se definido, os desafios que emergem neste contexto e as estratégias de intervenção em desenvolvimento permitirá conhecer os avanços e as limitações da evolução dessa política.

Neste contexto os questionamentos que nortearam esta investigação foram: “Qual o real panorama da PNIIS?” “Quais são os fatores dificultadores de sua implementação?” “Quais estratégias estão sendo propostas visando suplantar estes fatores dificultadores?”. Este estudo tem como objetivo analisar o processo de definição da PNIIS, seus avanços e desafios para sua implementação.

Procedimentos metodológicos

Este estudo de abordagem qualitativa foi desenvolvido em duas etapas: 1^a etapa (pesquisa documental) e 2^a etapa (aplicação de formulário online).

A justificativa para a escolha da pesquisa documental atrelou-se à necessidade de compreender, a partir do percurso histórico, a evolução da construção da PNIIS e os desafios relacionados. Os documentos podem apresentar riquezas de informações que ampliam o entendimento de objetos cuja compreensão necessita de contextualização histórica e sociocultural ¹⁰10 Cellard AA. Análise documental. In: Poupart J, Deslauriers J-P, Groulx L-H, Laperrière A, Mayer R, Pires AP, organizadores. A pesquisa qualitativa: enfoques epistemológicos e metodológicos. Petrópolis: Editora Vozes; 2008. p. 295-316.. Os documentos que compuseram o corpus da pesquisa foram: relatórios das conferências nacionais de saúde ⁴4 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. In: Anais da 8a Conferência Nacional de Saúde, 1987. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/8conf_nac_anais.pdf (acessado em 24/Abr/2012).
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... ^,55 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório Final da 9a Conferência Nacional de Saúde, 1992. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/9_conferencia_nacional_saude_relatorio_final.pdf (acessado em 24/Abr/2012).
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... ^,66 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 10ª Conferência Nacional de Saúde, 1998. http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/Relatorios/relatorio_10.pdf (acessado em 24/Abr/2012).
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/... ^,1111 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 11a Conferência Nacional de Saúde, 2002. http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/Relatorios/relatorio_11.pdf (acessado em 15/Out/2012).
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/... ^,1212 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 12a Conferência Nacional de Saúde, 2004. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/rel_final_12CNS.pdf (acessado em 15/Out/2012).
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... ^,1313 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 13a Conferência Nacional de Saúde, 2008. http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/Relatorios/13cns_M.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/... ^,1414 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 14a Conferência Nacional de Saúde, 2012. http://conselho.saude.gov.br/14cns/docs/Relatorio_final.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://conselho.saude.gov.br/14cns/docs/... ; Portarias ¹⁵15 Fundação Nacional de Saúde/Ministério da Saúde. Portaria no 355, de 13 de setembro de 2002. Cria, no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite (CIT), o Comitê de Informação e Informática em Saúde. Diário Oficial da União 2002; 16 set.^,1616 Ministério da Saúde. Portaria no 2.072, de 31 de agosto de 2011. Redefine o Comitê de Informação e Informática em Saúde (CIINFO/MS) no âmbito do Ministério da Saúde. Diário Oficial da República Federativa do Brasil 2011; 2 set.; versões da PNIIS ¹⁷17 Ministério da Saúde. Política Nacional de Informação e Informática em Saúde. Versão 2.0. Inclui deliberações da 12a Conferência Nacional de Saúde, 2004. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/PoliticaInformacaoSaude29_03_2004.pdf (acessado em 15/Out/2012).
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... ^,1818 Ministério da Saúde. Comitê de Informação e Informática em Saúde, Ministério da Saúde. Política Nacional de Informação e Informática em Saúde, 2012. http://www.isc.ufba.br/arquivos/2012/Politica_Nacional_de_Informacao_e_Informatica_em_Saude.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://www.isc.ufba.br/arquivos/2012/Pol... ; Relatório do seminário nacional de comunicação, informação e informática em saúde ¹⁹19 Conselho Nacional de Saúde, Ministério da Saúde. Relatório do seminário nacional de comunicação, informação e informática em saúde para o exercício do controle social, 2006. http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/livros/relatorioseminario_miolo.pdf (acessado em 15/Out/2012).
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/... ; Instrução Normativa ²⁰20 Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Instrução Normativa/SLTI/MP no 4 de 12 de novembro de 2010. Dispõe sobre o processo de contratação de Soluções de Tecnologia da Informação pelos órgãos integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP) do Poder Executivo Federal. http://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/instrucao-normativa-no-04-de-12-de-novembro-de-2010/download (acessado em 24/Abr/2012).
http://www.governoeletronico.gov.br/bibl... ; Plano Nacional de Saúde ²¹21 Subsecretaria de Planejamento e Orçamento, Secretaria-Executiva, Ministério da Saúde. Plano Nacional de Saúde – PNS: 2012-2015. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/plano_nacional_saude_2012_2015.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... .

Na segunda etapa utilizou-se de um formulário online para a coleta de dados. O uso de formulários online como técnica de coleta é apropriado para pesquisas qualitativas ou quantitativas, obtendo uma taxa de resposta melhor em relação aos formulários enviados por correio ²²22 Kehoe CM, Pitkow JE. Surveying the territory: GVU’s five WWW user surveys. The World Wide Web Journal 1996; 1:77-84. http://www.cc.gatech.edu/gvu/user_surveys/papers/w3j.html (acessado em 22/Nov/2000).
http://www.cc.gatech.edu/gvu/user_survey... ^,2323 McCollough D. Web-based market research, the dawning of a new era. Direct Marketing 1998; 61:36-9.^,2424 Foina A. Métodos de aquisição de dados quantitativos na internet: o uso da rede como fonte de dados empíricos. Ciência & Trópico 2002; 30:283-96..

Os participantes incluídos nesta etapa foram pesquisadores, gestores e profissionais registrados em instâncias da área de informação e informática em saúde e que tivessem envolvimento com a PNIIS. Assim, foram convidados membros das seguintes instâncias: Grupo Técnico de Informação, Saúde e Populações, Associação Brasileira de Pós-graduação em Saúde Coletiva (GTISP/ABRASCO); Sociedade Brasileira de Informática em Saúde (SBIS); Grupo de Trabalho do XI encontro anual da Associação Nacional de Pesquisa e Pós-graduação em Ciência da Informação (ENANCIB) – Informação e Saúde; Comissão de Sistematização da PNIIS (2003 a 2004); Grupo de trabalho de revisão da PNIIS – (2012).

Foram feitas até três tentativas de convite direcionado ao e-mail pessoal de cada possível participante. A partir do terceiro convite, caso não respondido, o sujeito era excluído da amostra. Os convites foram enviados a 65 potenciais participantes no período de março de 2013 a janeiro de 2014. Destes, 36 participantes responderam o formulário online sendo 19 (53%) do sexo masculino e 17 (47%) do sexo feminino. Quanto ao principal vínculo institucional declarado, 17 (47,2%) na academia, 8 (22,2%) em alguma instância do Ministério da Saúde, 5 (13,8%) em secretarias municipais ou estaduais de saúde, 4 (11,1%) profissionais vinculados a hospitais e 2 (5,5%) que declaram a sociedade brasileira de informática em saúde como o seu principal vínculo institucional. Ressaltamos que os respondentes também estavam ligados às instâncias GTISP/ABRASCO, SBIS, GT XI-ENANCIB, Comissão de sistematização da PNIIS (2003 a 2004) e Grupo de trabalho de revisão da PNIIS – (2012). Entretanto o mesmo participante estava cadastrado em várias instâncias não sendo possível quantificar o número de sujeitos vinculados a cada instância anterior de forma separada. Isto gerou a necessidade de quantificar os participantes a partir de seu principal vínculo institucional, categorizado em: vinculado à academia, instâncias do ministério da saúde, setores internos às secretarias municipal ou estadual de saúde, vinculados a hospitais ou outro estabelecimento de saúde, outro vínculo institucional.

O instrumento possuía três questões abertas: “A PNIIS no que tange a sua implementação, tem avançado?”; “quais são os fatores dificultadores da implementação da PNIIS?”; “quais as estratégias podem ser propostas visando suplantar estes fatores dificultadores?”.

As respostas dos participantes envolvidos neste estudo estão disponíveis no seguinte endereço: http://www.ufsj.edu.br/portal2-repositorio/File/pgenf/Tabela%20com%20as%20respostas%20dos%20participantes%20da%20pesquisa(1).pdf.

Primeiramente, procedeu-se à análise preliminar dos documentos que compuseram o corpus da pesquisa documental. Há cinco dimensões que compõem a análise preliminar da pesquisa documental ¹⁰10 Cellard AA. Análise documental. In: Poupart J, Deslauriers J-P, Groulx L-H, Laperrière A, Mayer R, Pires AP, organizadores. A pesquisa qualitativa: enfoques epistemológicos e metodológicos. Petrópolis: Editora Vozes; 2008. p. 295-316.. São eles: avaliação do contexto em que foi produzido o documento; identificação dos autores, seus interesses e os motivos para a escrita do documento; avaliação da autenticidade e da confiabilidade do texto; avaliação da natureza do texto; identificação dos conceitos-chave e a lógica interna do texto. Todas estas cinco dimensões nortearam a primeira etapa da análise dos documentos selecionados.

Posteriormente, tanto os documentos quanto os dados coletados a partir do formulário online foram analisados a partir da Análise de Conteúdo, que são técnicas de análise de dados linguísticos ²⁵25 Bardin L. Análise de conteúdo. 4a Ed. Lisboa: Edições 70; 2010.. Propõem-se a identificar os elementos fundamentais da comunicação, sendo enumerados e categorizados. Primeiramente procedeu-se à leitura extenuante de todas as falas dos respondentes. As unidades de registro (recorte das respostas) foram identificadas e interpretadas buscando-se a lógica interna dos fatos e dos relatos, e a articulação das informações com a literatura. Este procedimento gerou os núcleos de sentido caracterizados pela interpretação do pesquisador. A agregação dos núcleos de sentido (junção das falas por semelhanças das respostas) culminou na formação das categorias analíticas. Esta pesquisa foi aprovada por Comitê de Ética em Pesquisa, parecer n^o 175.119/2012.

Resultados

A partir da análise de conteúdo foi possível identificar duas categorias: Revelações da pesquisa documental: Avanços, recuos e falta de legitimidade na definição da PNIIS; Percepções sobre o panorama da PNIIS no cenário nacional. Esta última foi decomposta em três subcategorias: (1) avanços relacionados à PNIIS; (2) desafios relacionados à PNIIS que se conformam como obstáculos para sua definição, legitimação e implementação; (3) estratégias propostas com vistas à suplantar os desafios relacionados à PNIIS.

Revelações da pesquisa documental: avanços, recuos e falta de legitimidade na definição da PNIIS

No início dos anos 2000, na XI Conferência Nacional de Saúde, reconheceu-se que a informação em saúde não tem sido usada adequadamente no SUS apesar de ser fundamental para o aperfeiçoamento das lutas do setor ¹¹11 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 11a Conferência Nacional de Saúde, 2002. http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/Relatorios/relatorio_11.pdf (acessado em 15/Out/2012).
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/... . Também se reconheceu a baixa qualidade de dados e a desarticulação dos sistemas de informação nacionais que são departamentalizados e ligados à programas governamentais. Todos estes reconhecimentos foram fundamentais para constituir o entendimento de que uma política nacional de informação em saúde era necessária. Foi promulgada a seguir a Portaria n^o 355, de 13 de setembro de 2002, que criou o Comitê Tripartite de Informação e Informática em Saúde (CTIIS) no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite (CIT). No Art. 4^o do documento foram definidas as funções do CTIIS, sendo uma delas a formulação de uma PNIIS ¹⁵15 Fundação Nacional de Saúde/Ministério da Saúde. Portaria no 355, de 13 de setembro de 2002. Cria, no âmbito da Comissão Intergestores Tripartite (CIT), o Comitê de Informação e Informática em Saúde. Diário Oficial da União 2002; 16 set..

Do texto inicial da PNIIS iniciado em 2003 até o texto final apresentado na 12^a Conferência Nacional de Saúde alguns trâmites ocorreram. Em julho de 2003 a primeira versão da PNIIS foi apresentada durante o VII Congresso da Associação Brasileira de Pós-graduação em Saúde Coletiva, onde alguns dirigentes do Ministério da Saúde apresentaram os fundamentos da PNIIS. Este foi um momento de debates que proporcionou o aperfeiçoamento do texto da proposta. A partir dos debates originou-se a versão 1.1 da PNIIS que foi apresentada à Câmara Técnica da Comissão Intergestores Tripartite, contando com as contribuições e o envolvimento do Conselho Nacional de Secretários de Estado de Saúde e o Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde. A partir das discussões da versão 1.1 da PNIIS nos municípios e estados, juntamente com outras instâncias, produziu-se a versão 1.2 sendo debatida no II Seminário Nacional sobre Informação em Saúde da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), realizado em outubro de 2003. Nesse mesmo período o documento foi disponibilizado para consulta pública.

Após a consulta pública e os reordenamentos do documento, produziu-se a versão 1.3. Essa versão foi então apresentada na 12^a Conferência Nacional de Saúde ⁸8 Cavalcante RB, Kerr MMP. Política Nacional de Informação e Informática em Saúde: avanços e limites atuais. Perspectivas em Gestão & Conhecimento 2011; 1:106-19.. A necessidade de democratizar o acesso à informação, comunicação e informática em saúde foi a grande proposta que emergiu a partir desta conferência com vistas a ampliar o controle social.

Ao fim da 12^a Conferência originou-se a versão 2.0 da PNIIS. Em síntese, o Ministério da Saúde em parceria com diversas instâncias internas e externas fomentou a criação do documento PNIIS ¹²12 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 12a Conferência Nacional de Saúde, 2004. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/rel_final_12CNS.pdf (acessado em 15/Out/2012).
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... , relevante para a definição da política de informação em construção.

Outro evento importante foi o Seminário Nacional de Comunicação, Informação e informática em Saúde, promovido pelo Conselho Nacional de Saúde, ocorrido em Brasília em 2005. Ressalta- se que, anteriormente, ocorreram também encontros regionais ao longo do ano de 2005 nas diversas regiões brasileiras. As reflexões e proposições desenvolvidas nestes espaços foram socializadas no seminário ocorrido em Brasília. O produto esperado no evento foi o de legitimar e publicizar a Política Nacional de Comunicação, Informação e Informática em Saúde ¹⁹19 Conselho Nacional de Saúde, Ministério da Saúde. Relatório do seminário nacional de comunicação, informação e informática em saúde para o exercício do controle social, 2006. http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/livros/relatorioseminario_miolo.pdf (acessado em 15/Out/2012).
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/... .

Contrariando os esforços e debates empreendidos, a PNIIS de 2004 não chegou a ser regulamentada, e por sua vez, não alterou o panorama nacional relacionado às ações de informação e informática em saúde ¹⁸18 Ministério da Saúde. Comitê de Informação e Informática em Saúde, Ministério da Saúde. Política Nacional de Informação e Informática em Saúde, 2012. http://www.isc.ufba.br/arquivos/2012/Politica_Nacional_de_Informacao_e_Informatica_em_Saude.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://www.isc.ufba.br/arquivos/2012/Pol... . Apenas no ano de 2008, aparece de forma sucinta, numa proposição na 13^a Conferência Nacional de Saúde: “que o Ministério da Saúde, por meio do DATASUS, promova a retomada da discussão da PNIIS” ¹³13 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 13a Conferência Nacional de Saúde, 2008. http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/Relatorios/13cns_M.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/... (p. 35).

Apesar da PNIIS ainda não estar formalizada e legitimada, a incorporação de tecnologias da informação na área da saúde continuava a se desenvolver de forma descontrolada. Uma forma de controlar, quando necessário, e avaliar os processos de infraestrutura, foi editada a Instrução Normativa/SLTI/MP n^o 4, de 12 de Novembro de 2010. Nesta Instrução há o reconhecimento da incorporação das Tecnologias da informação no setor público, porém de forma disciplinada ²⁰20 Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Instrução Normativa/SLTI/MP no 4 de 12 de novembro de 2010. Dispõe sobre o processo de contratação de Soluções de Tecnologia da Informação pelos órgãos integrantes do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP) do Poder Executivo Federal. http://www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/instrucao-normativa-no-04-de-12-de-novembro-de-2010/download (acessado em 24/Abr/2012).
http://www.governoeletronico.gov.br/bibl... .

Em 31 de agosto de 2011 publicou-se a Portaria n^o 2072 que redefiniu o Comitê de Informação e Informática em Saúde (CIINFO) atribuindo-lhe competências, que juntas, pudessem fortalecer a PNIIS ¹⁶16 Ministério da Saúde. Portaria no 2.072, de 31 de agosto de 2011. Redefine o Comitê de Informação e Informática em Saúde (CIINFO/MS) no âmbito do Ministério da Saúde. Diário Oficial da República Federativa do Brasil 2011; 2 set..

Na 14^a Conferência Nacional de Saúde a necessidade de definição de uma Política de informação em saúde continuou sendo proposta na 12ª diretriz. Esta política deveria assegurar a “gestão participativa e eficaz ao SUS” ¹⁴14 Ministério da Saúde. Conferência Nacional de Saúde. Relatório final da 14a Conferência Nacional de Saúde, 2012. http://conselho.saude.gov.br/14cns/docs/Relatorio_final.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://conselho.saude.gov.br/14cns/docs/... (p. 73). Para assegurar a definição da política de informação foram propostas 15 ações relacionadas a: aprimoramento e integração dos sistemas de informação do SUS; informatização dos serviços de saúde; implantação definitiva do Cartão SUS; criação de um prontuário nacional para os usuários do SUS; implementação da telessaúde e telemedicina, bem como ampliação do uso da Educação à Distância (EaD).

O Plano Nacional de Saúde (PNS) 2012-2015 é outro documento que emerge neste percurso histórico. No que diz respeito à PNIIS, a mesma é citada no PNS apenas na diretriz 12, entretanto ao se observar as metas relacionadas a esta mesma diretriz, não há referências explícitas à PNIIS ²¹21 Subsecretaria de Planejamento e Orçamento, Secretaria-Executiva, Ministério da Saúde. Plano Nacional de Saúde – PNS: 2012-2015. http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/plano_nacional_saude_2012_2015.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... .

Ainda em 2012 uma nova versão do documento da PNIIS em construção foi disponibilizado para consulta pública com vistas à participação da sociedade em sua elaboração. No período sugestões e críticas foram realizadas no sentido de aprimorar a PNIIS ¹⁸18 Ministério da Saúde. Comitê de Informação e Informática em Saúde, Ministério da Saúde. Política Nacional de Informação e Informática em Saúde, 2012. http://www.isc.ufba.br/arquivos/2012/Politica_Nacional_de_Informacao_e_Informatica_em_Saude.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://www.isc.ufba.br/arquivos/2012/Pol... . As diretrizes da PNIIS de 2012 propostas neste novo documento englobam: (a) estrutura e fortalecimento da área de informação e informática em saúde no país; (b) desenvolvimento de tecnologias; (c) disseminação da informação; (d) formação e capacitação de recursos humanos em informação e informática em saúde e o desenvolvimento de redes de centro colaboradores/pesquisas na área de informação e informática em saúde; (e) fortalecimento da articulação interfederativa no que tange a PNIIS; (f) desenvolvimento de um arcabouço ético-legal.

Por fim, é importante ressaltar que a PNIIS proposta atualmente apresenta uma tendência de alinhamento com o movimento de e-health (e-saúde) em desenvolvimento no cenário internacional. Inclusive é proposto no documento que a PNIIS passe a chamar política nacional de e-saúde ¹⁸18 Ministério da Saúde. Comitê de Informação e Informática em Saúde, Ministério da Saúde. Política Nacional de Informação e Informática em Saúde, 2012. http://www.isc.ufba.br/arquivos/2012/Politica_Nacional_de_Informacao_e_Informatica_em_Saude.pdf (acessado em 23/Abr/2012).
http://www.isc.ufba.br/arquivos/2012/Pol... .

Percepções sobre o panorama da PNIIS no cenário nacional

Os discursos dos participantes foram agrupados em três subcategorias que revelaram suas percepções sobre o panorama da PNIIS no contexto brasileiro.

A primeira subcategoria “avanços relacionados à PNIIS” destaca a evolução quanto à “adoção de padrões de interoperabilidade como a troca de informação de saúde suplementar” (P24), ao “investimento em infraestrutura tecnológica” (P25) e à “institucionalização de comitês específicos para debater a temática” (P25). Os respondentes também apontaram certo avanço na “compreensão do que se configura, efetivamente como uma Política Nacional de Informação e Informática em Saúde” (P4), considerando importante “alinhamento entre as ações do Ministério e os princípios da PNIIS” (P9), bem como a “revisão da PNIIS incorporando aspectos fundamentais nas novas diretrizes” (P17).

A segunda subcategoria revela os “desafios relacionados à PNIIS que se conformam como obstáculos para sua definição, legitimação e implementação”. Esta categoria destacou-se com maior frequência entre as demais demonstrando que os sujeitos entendem o panorama da PNIIS como desafiador. Os respondentes destacaram que o “aparelho administrativo brasileiro é paquidérmico” (P19), “precisa ser urgentemente reformado” (P19) e “os trâmites burocráticos são tão longos e morosos que as soluções ficam obsoletas” (P30). Também destacaram que há “a falta de prioridade política para a incorporação de tecnologia da informação e comunicação, planejamento de médio e longo prazos” (P6); “não há investimentos em infraestrutura para acesso à Internet” (P6); “atraso tecnológico e o próprio estágio de desenvolvimento do SUS, com sua desigualdade entre regiões brasileiras” (P7). Outras dificuldades que foram apontadas estiveram relacionadas com o fato de que a PNIIS necessita de maior “envolvimento de todas as esferas de governo e da sociedade civil” (P4); “a sua aprovação final e edição oficial pelo Ministério da Saúde em conjunto com os Conselhos” (P7), bem como não seja uma ação isolada e descontinuada de diversas instâncias no cenário brasileiro. Também foram destacados como desafios o fato de haver “pouquíssimos espaços de educação formal na área de informática em saúde no Brasil” (P14); a exigência de “produção de dados, mas não incorpora a discussão e reflexão sobre os mesmos” (P32); a “maior ênfase em soluções tecnológicas do que em organização, métodos e pessoas” (P7) e ainda as relações de interesse representadas pelo avanço do complexo econômico de tecnologia da informação/telecomunicação “sobre o SUS como um grande mercado promissor, favorecido pelo esvaziamento das instâncias públicas de ITIS” (P10), bem como pelo “envolvimento intenso dos pesquisadores com a indústria” (P33).

Além dos desafios relacionados à PNIIS identificados pelos participantes há também a proposição de estratégias visando suplantar estes desafios. Isto fez emergir uma terceira categoria analítica, Estratégias propostas com vistas à suplantar os desafios relacionados à PNIIS. Os respondentes destacaram a necessidade de “investimento em infraestrutura, parque de equipamentos de informática” (P27); “investimento em recursos humanos” (P26); “educação formal em nível de graduação e pós-graduação na área de Informática em Saúde” (P14), bem como a necessidade de “fomentar o desenvolvimento da gestão da informação e do conhecimento” (P21). Foi proposto “diminuir a burocracia e dar continuidade aos programas já iniciados” (P13); “maior inserção e participação dos profissionais de informação junto às equipes multiprofissionais” (P25); e ainda a proposição de uma “articulação coordenada com setores da ciência e tecnologia, indústria e comércio, educação e participação social” (P7). Os participantes destacaram que “o consenso no entendimento da PNIIS é fundamental” (P8), porém “a voz não pode ser apenas a dos especialistas, é preciso somar outros olhares que procedem de outras áreas” (P19). Por fim, foi proposto o alinhamento da PNIIS com outros documentos, tais como: “O documento a visão de e-Saúde para o Brasil recentemente entregue ao Ministério da Saúde” (P7); as “Dimensões estratégicas para o desenvolvimento da Informação e Tecnologia de Informação em Saúde contempladas no 2^o Plano Diretor de Informação e Tecnologia de Informação em Saúde” (P10); e a necessidade de a PNIIS ser “mais aderente à Política Brasileira Nacional de Metrologia e Normalização” (P31).

Discussão dos resultados

Os resultados revelaram que a PNIIS, além de avançar lentamente em sua definição, enfrenta diversos obstáculos para sua implementação, dentre eles um modelo político de informação obsoleto e inapropriado para a sociedade da informação e do conhecimento. No Brasil, o modelo de gerenciar a informação foi, durante muitos anos, centrado no autoritarismo e seu ensejo pelo controle, e as questões envolvendo a necessidade do sigilo sempre foram utilizadas no Brasil como justificativa para tratar a informação como posse irrestrita de governo ³3 Branco MAF. informação em saúde: uma ciência e suas políticas em uma nova era. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2006.^,2626 Gruman M. Lei de acesso à informação: notas e um breve exemplo. Revista Debates 2012; 6:97-108.. Atualmente a PNIIS sustenta um modelo político de informação em saúde, onde em parte ainda há o controle do governo sobre o fluxo informacional, a construção de sistemas de informação departamentalizados, a produção de dados armazenados em centrais de informação e a incipiente democratização do acesso à informação.

No percurso histórico da PNIIS, nos documentos analisados, há o reconhecimento do direito à informação e a necessidade de que esta política seja uma construção coletiva, conhecida por todos e pactuada nas diversas esferas do SUS. Por um lado isto pode ser considerado um avanço, visto o modelo político brasileiro que sempre considerou a informação como posse irrestrita de governo ³3 Branco MAF. informação em saúde: uma ciência e suas políticas em uma nova era. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2006.^,2727 Batista CL. Informação pública: controle, segredo e direito de acesso. Intexto 2012; 26:204-22.. Porém é necessário promover condições para que a população usuária se aproprie das suas informações, reconheça o seu direito e estabeleça a sua cidadania. O desafio é o de institucionalizar o uso e a disseminação da informação produzida na intenção de apoiar as decisões tomadas. Além disso, deve-se considerar outros desafios como o de ampliar e popularizar os meios de distribuição da informação, de expandir a rede de disseminação, e de desenvolver políticas e ações que promovam o controle social ²⁸28 Lima CRA, Leal CD, Dias EP, Gonzales FL, Santos HL, Silva MEM, et al. A experiência de disseminação de informações em saúde. In: Ministério da Saúde, organizador. A experiência brasileira em sistemas de informação em saúde. v. 1. Brasília: Ministério da Saúde; 2009. p. 109-28. (Série B. Textos Básicos de Saúde).. O arcabouço teórico, legal, ético e as condições necessárias para controle social são igualmente importantes para que o direito à informação em saúde se estabeleça. Ressalta-se que a informação em saúde deve ser entendida como um bem público caracterizado por uma produção social, um direito de todos e um dever do estado brasileiro. Além disso, deve estar sob gestão colegiada, democrática e disponível ao exercício do controle social ²⁹29 Moraes IHS. Política, tecnologia e informação em saúde: a utopia da emancipação. Salvador: Casa da Qualidade Editora; 2002.^,3030 Grupo Técnico de Informação em Saúde e População, Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva. Plano Diretor de Informação e tecnologia de informação em saúde: 2008-2012. http://www.abrasco.org.br/grupos/arquivos/20100210132738.pdf (acessado em 15/Mar/2009).
http://www.abrasco.org.br/grupos/arquivo... . Isto difere do modelo político de informação como posse irrestrita de governo que utiliza o sigilo como justificativa de necessidade e a incipiente preocupação em garantir o acesso a informação para a população e profissionais.

Quanto à pactuação da PNIIS, foi apontado que os municípios brasileiros ainda sofrem com infraestrutura precária, poucos recursos humanos, atraso tecnológico, baixa conectividade, baixa qualificação profissional, desigualdade e desorganização do SUS nas diversas regiões brasileiras, bem como um financiamento insuficiente. Pactuar o que não pode ser cumprido devido aos motivos descritos anteriormente é expor uma política ao seu insucesso. Outros autores também afirmam que as instâncias públicas relacionadas ao campo da informação e informática em saúde, em sua maioria, ainda carecem de estruturação ²⁹29 Moraes IHS. Política, tecnologia e informação em saúde: a utopia da emancipação. Salvador: Casa da Qualidade Editora; 2002.^,3030 Grupo Técnico de Informação em Saúde e População, Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva. Plano Diretor de Informação e tecnologia de informação em saúde: 2008-2012. http://www.abrasco.org.br/grupos/arquivos/20100210132738.pdf (acessado em 15/Mar/2009).
http://www.abrasco.org.br/grupos/arquivo... .

Diversos debates e proposições relacionados à PNIIS foram destacados, porém sem continuidade e com pouca legitimação. O debate em diversas instâncias assim como a publicação de portarias e resoluções relacionadas à PNIIS pode ser analisado como um processo construtivo e um avanço necessário, pois a construção de políticas de informação atuais são processos complexos que envolvem múltiplos atores e níveis de interação ³¹31 Higino AFF, Araújo RF, Scott CSP. Construção de políticas de informação: aspectos epistemológicos e metodológicos. Liinc em Revista Online 2008; 4:286-302. http://revista.ibict.br/liinc/index.php/liinc/article/view/283.
http://revista.ibict.br/liinc/index.php/... . Contudo, ainda é desafiador que na definição da PNIIS ocorra a convergência das leis, normas, resoluções e instâncias para a formulação de uma política comum, legitimada e implementada. É preciso considerar que o debate em torno da PNIIS transcenda a responsabilização de instâncias e a promulgação de portarias ou resoluções isoladas. Políticas de informação necessitam ser documentadas, para se registrar o que deve ser implementado, por que e por quem, criando sua tangibilidade e tornando o uso da informação pertinente e eficaz ²⁹29 Moraes IHS. Política, tecnologia e informação em saúde: a utopia da emancipação. Salvador: Casa da Qualidade Editora; 2002..

Verificou-se a proposição do Plano Diretor de Informação e Tecnologia de Informação em Saúde: 2008-2012 (PlaDITIS), o alinhamento da PNIIS com outras políticas (metrologia e normalização) e até mesmo o entendimento de que a PNIIS esteja associada a uma estratégia maior, a e-health. Os PlaDITIS, documentos construídos pelo GTISP/ABRASCO, proporcionaram a análise do contexto nacional acerca do campo da informação e informática em saúde, principalmente reconhecendo as dificuldades existentes, bem como propondo estratégias de solução. Considera-se o esforço do GTISP na criação dos PlaDITIS com o objetivo de intervir sobre o campo da informação e informática em saúde, porém alguns autores defendem que os planos são temporais, não são legislados e não implicam a participação dos poderes executivos e legislativo ³²32 Marques RM, Pinheiro MMK. Política de informação nacional e assimetria de informação no setor de telecomunicações brasileiro. Perspectivas em Ciência da Informação 2011; 16:65-91.^,3333 Pinheiro MMK. Processo de transformação das políticas de informação no estado informacional. Tendências da Pesquisa Brasileira em Ciência da Informação 2010; 3:113-26.. A política de informação, pelo contrário, exige um posicionamento do governo na definição de normas, leis e reconhecimento em todo o território. Além de possuir uma temporalidade de longo prazo, há um imediatismo nos planos que dificulta o reconhecimento das políticas como processos de mediação e de tradução ³²32 Marques RM, Pinheiro MMK. Política de informação nacional e assimetria de informação no setor de telecomunicações brasileiro. Perspectivas em Ciência da Informação 2011; 16:65-91.^,3333 Pinheiro MMK. Processo de transformação das políticas de informação no estado informacional. Tendências da Pesquisa Brasileira em Ciência da Informação 2010; 3:113-26..

Acreditamos que os PlaDITIS, como uma formulação não governamental, mas coletiva e plural, não substituem a PNIIS em construção, pelo contrário, a reforçam e exigem a sua legitimação no cenário nacional. Endossando esta afirmação o próprio GTISP aponta o PlaDITIS como o resultado de um esforço que buscou construir uma agenda que consubstancie a formulação, implementação e avaliação da PNIIS, enquanto requisito estratégico para o aperfeiçoamento do SUS ³⁰30 Grupo Técnico de Informação em Saúde e População, Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva. Plano Diretor de Informação e tecnologia de informação em saúde: 2008-2012. http://www.abrasco.org.br/grupos/arquivos/20100210132738.pdf (acessado em 15/Mar/2009).
http://www.abrasco.org.br/grupos/arquivo... .

Sobre o alinhamento da PNIIS com outras políticas, preocupa-nos o fato de supostamente serem políticas paralelas e, em alguns aspectos, tratarem as mesmas diretrizes da PNIIS com encaminhamentos diferenciados. Os constantes discursos verificados “política de normalização e metrologia”; “política de informática”; “política de software público”; “política de e-health” evocam esta preocupação.

O termo e-health ou e-saúde emergiu dos discursos como uma estratégia maior, em detrimento da PNIIS, devendo esta última estar associada a esta estratégia. A Organização Mundial da Saúde (OMS) definiu, por meio da Resolução WHA58.28, o conceito de e-health como o uso das tecnologias de informação e comunicação para a saúde ³⁴34 World Health Organization. Building foundations for eHealth: progress of Member States: report of the WHO Global Observatory for eHealth. Geneva: World Health Organization; 2006.. Alguns exemplos são citados, tais como as tecnologias que proporcionam o suporte à assistência a pacientes, pesquisa, educação e capacitação da força de trabalho em saúde, bem como a monitoração e avaliação em saúde. Em relação a e-health, mesmo sendo um movimento reconhecido internacionalmente, ainda sim se deve entender melhor a sua apropriação, limites, possibilidades para o país e para o SUS. É preciso compreender o real discurso impregnado em seus documentos, suas possibilidades e seus limites para o cenário nacional. Outra investigação necessária entra no campo epistemológico, pois seria possível esta mudança de termos PNIIS para Política de e-saúde? Tratam do mesmo objeto? São conceitos semelhantes? Abrangem, de fato, outros aspectos além da tecnologia? Ou ultrapassam este limite histórico? A política proposta estaria, de fato, legislando sobre um regime informacional e incorporando os elementos de uma política de informação? Vale ressaltar que o termo política de informação, dentro do campo da Ciência da Informação, possui delimitação conceitual ¹1 Frohmann B. Taking information policy beyond information science: applying the actor network theory. In: 23th Annual Conference, Canadian Association form Information; 1995. http://www.ual berta.ca/dept/slis/cais/frohmann.htm (acessado em 24/Abr/2014).
http://www.ual berta.ca/dept/slis/cais/f... ^,22 Rowlands I, Eisenschitz T, Bawden D. Frame analysis as a tool for understanding information policy. Journal of Information Science 2002; 28:31-8.^,3535 Gomez MNG. Novos cenários políticos para a informação. Ciência da Informação 2002; 31:27-40.^,3636 Braman S. Change of state; information, policy and power. Cambridge: The MIT Press; 2006..

Outro desafio é a necessidade de considerar as relações de poder existentes durante a construção da PNIIS. As mesmas foram verificadas no discurso sobre o avanço dos conglomerados de Tecnologia da informação e Telecomunicações sobre o espaço público e nos discursos relacionados às intencionalidades de atores em diversos espaços. As relações de poder, impregnadas nos discursos e ações relacionadas à PNIIS, certamente têm envolvido a sua definição e influenciado os rumos de sua legitimação ²⁹29 Moraes IHS. Política, tecnologia e informação em saúde: a utopia da emancipação. Salvador: Casa da Qualidade Editora; 2002.^,3030 Grupo Técnico de Informação em Saúde e População, Associação Brasileira de Pós-Graduação em Saúde Coletiva. Plano Diretor de Informação e tecnologia de informação em saúde: 2008-2012. http://www.abrasco.org.br/grupos/arquivos/20100210132738.pdf (acessado em 15/Mar/2009).
http://www.abrasco.org.br/grupos/arquivo... . É preciso considerar que o poder é exercido nas relações sociais, e isto pode ser feito a partir da informação e seus processos. A própria constituição da PNIIS é envolvida por discursos que são manifestações destas relações de poder. As informações ali impregnadas refletem direcionamentos e intencionalidades.

O campo da informação e informática em saúde no Brasil tem sido um cenário para atuação das empresas privadas de tecnologia ²⁹29 Moraes IHS. Política, tecnologia e informação em saúde: a utopia da emancipação. Salvador: Casa da Qualidade Editora; 2002.. Neste contexto, o espaço público torna-se um excelente mercado consumidor de soluções tecnológicas. É de se esperar que o debate na formulação de uma política de informação também sofra a atuação de intencionalidades que tendem a manter espaços de atuação do mercado privado. Isto precisa ser considerado. O espaço público deve ser capaz de confrontar estes interesses particulares e transformá-los em benefícios para a população, gestores e profissionais. O desmantelamento sofrido pelo espaço público, no que tange às questões de informação e informática em saúde, precisam ser superados ³3 Branco MAF. informação em saúde: uma ciência e suas políticas em uma nova era. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2006.^,2929 Moraes IHS. Política, tecnologia e informação em saúde: a utopia da emancipação. Salvador: Casa da Qualidade Editora; 2002..

O Estado brasileiro é capaz de se organizar com vistas a assumir a hegemonia do desenvolvimento tecnológico ao invés de sucumbir aos interesses privados. Além da reorganização e estruturação dos setores de informação e tecnologia da informação no país, emerge, neste contexto, o papel da academia e outras instituições científicas públicas. São espaços de desenvolvimento tecnológico e inovação que podem, se potencializados, configurar-se como apoiadores do cenário público. O intuito é estruturar o Estado para atender aos interesses do SUS, seus gestores e a população assistida, mas também é possível compartilhar com o mercado as possibilidades de desenvolvimento tecnológico. Estudo ³⁴34 World Health Organization. Building foundations for eHealth: progress of Member States: report of the WHO Global Observatory for eHealth. Geneva: World Health Organization; 2006. já aponta para a estruturação do cenário público no que tange aos setores de informação e informática em saúde. Porém são necessários estudos aprofundados deste processo de estruturação, e aqui evocamos a necessidade de entender a política de informação que tem norteado estes espaços, o regime de informação, os critérios de incorporação tecnológica, dentre outros. Insistimos em propor a necessidade de ir além do imperativo tecnológico na definição da PNIIS. É preciso que haja certo equilíbrio entre artefatos técnicos e conteúdos emancipadores.

O que se vislumbra e que constitui um fator comum e limitador do avanço das políticas de informação é o enfoque dado às questões instrumentais, tecnicistas e tecnológicas como prioridade, ainda hegemônicas ¹1 Frohmann B. Taking information policy beyond information science: applying the actor network theory. In: 23th Annual Conference, Canadian Association form Information; 1995. http://www.ual berta.ca/dept/slis/cais/frohmann.htm (acessado em 24/Abr/2014).
http://www.ual berta.ca/dept/slis/cais/f... . Esta visão simplista de que a tecnologia é um fator de grandes mudanças pode empobrecer o discurso da própria política e renegar os processos atrelados, que são fundamentais para sua implementação. Para romper com esta ótica é preciso incorporar as várias dimensões do entorno da convergência tecnológica digital: o conteúdo e sua mediação, os processos atrelados, as pessoas envolvidas e a estrutura.

Considerações finais

A análise dos discursos relacionados à PNIIS revela um panorama com avanços lentos e repleto de desafios para sua definição. Os avanços são predominantemente teóricos, mas há algumas diretrizes desta política em implementação no cenário nacional. Prevalece a necessidade de legitimação da PNIIS. Apesar da cristalização aparente da PNIIS é possível verificar avanços nos debates e no amadurecimento acerca da concepção sobre a informação em saúde.

O avanço do debate deve ser transformado em ações de articulação dos diferentes sistemas de informação em um verdadeiro sistema de saúde que facilite o acesso, a interlocução e a adaptação às novas necessidades sociais. E, acima de tudo a retomada do processo sobre a definição da PNIIS exige sua explicitação pública, em lei, como base para o alcance dos objetivos propostos pelo Ministério da Saúde.

Finalizando este trabalho emergem algumas problemáticas. É preciso analisar a proposta de e-health brasileira, seus desafios, possibilidades, aproximações e divergências em relação à PNIIS e sua capacidade de legislar sobre o regime informacional estabelecido. É necessário investigar como os principais atores/decisores/criadores de políticas nas esferas do SUS compreendem uma política de informação, e se suas compreensões não estariam esvaziando a sua importância e real necessidade.

Em relação às limitações do estudo buscamos as percepções dos sujeitos sobre o objeto PNIIS. Isto foi sustentado pela metodologia qualitativa utilizada. Evidentemente, os resultados não devem ser universalizados, pois representam as percepções dos participantes incluídos nesta pesquisa. É a maneira como estes respondentes observam o objeto PNIIS e não um olhar de todos os profissionais da área de Informação e Informática em Saúde.

Agradecimentos

O presente estudo foi financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq).

Referências

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