Resumen

El tabaquismo es una enfermedad crónica que constituye la primera causa evitable de muerte en los países desarrollados. En España, la prevalencia de consumo de tabaco ha disminuido gracias a la aplicación de políticas de control del tabaco; sin embargo, la legislación vigente no establece una regulación armonizada para todos los productos. El objetivo de este artículo es revisar la legislación actual y analizar sus limitaciones en relación con los principios de buena regulación administrativa definidos ahora en la Ley 39/2015. Las principales limitaciones pueden vertebrarse en cuatro ejes: la falta de regulación específica de estos nuevos productos, las diferencias en su regulación, la falta de información de sus efectos nocivos y de las novedades en la regulación de los espacios libres de humo, y la falta de adaptación de la regulación a la evidencia científica más reciente. Con todo, la calidad de la regulación para el control del tabaco en España, pese a los éxitos conseguidos con la Ley 28/2005, se ha visto comprometida por la relajación del Estado en el ámbito legislativo, regulatorio y administrativo, que ha comportado un estancamiento normativo opuesto a los principios de buena regulación. Esta revisión debería animar a las sociedades científicas y las asociaciones ciudadanas a reclamar igualmente la modernización de la legislación sobre tabaquismo, con políticas decididas y coordinadas de prevención y control para poder promover una España libre de tabaco.

Palabras clave:
Normativa; Control del tabaco; Análisis crítico; España

Abstract

Tobacco smoking is a chronic disease that is the leading preventable cause of death in developed countries. In Spain, the prevalence of tobacco use has decreased driven by the implementation of tobacco control policies; however, current legislation does not establish a harmonized regulation for all tobacco products. The aim of this article is to review the current legislation and critically analyze its limitations in relation to the principles of good administration now defined in the Law 39/2015. Spanish in force tobacco control policies main limitations can be divided into four areas: the lack of specific regulation for new tobacco products; the differences in their regulation; the lack of information to the general population on their harmful effects and the new developments in the regulation of smoke-free spaces; and the lack of adaptation of the regulation to the most recent scientific evidence. All in all, the quality of tobacco control regulations in Spain, despite the successes achieved with the Law 28/2005, has been compromised by the State's laxity in the legislative, regulatory, and administrative spheres, which has led to a regulatory stagnation that runs counter to the principles of good regulation. This review should encourage scientific organizations and civil society associations to call for an actualization of the tobacco legislation, with determined and coordinated prevention and control policies to promote a tobacco-free Spain.

Keywords:
Legislation; Tobacco control; Critical analysis; Spain

Introducción

El tabaquismo es una enfermedad crónica que constituye la primera causa evitable de muerte en los países desarrollados. Es la principal causa de morbimortalidad en todo el mundo y una de las mayores amenazas para la salud pública, con más de 8 millones de muertes al año en su haber¹1. U.S. National Cancer Institute and World Health Organization. The Economics of Tobacco and Tobacco Control. National Cancer Institute Tobacco Control Monograph 21. NIH Publication No. 16-CA-8029A. Bethesda, MD: U.S. Department of Health and Human Services, National Cancer Institute, World Health Organization (Geneva); 2016.. En España, la prevalencia de consumo de tabaco ha disminuido del 44,0% al 25,6% en los hombres entre 1993 y 2017, mientras que en las mujeres esta reducción ha sido más modesta²2. Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social. Encuesta Nacional de Salud España (ENSE). 2017. (Consultado el 22/6/2021.) Disponible en: https://www.sanidad.gob.es/estadEstudios/estadisticas/encuestaNacional/encuestaNac2017/ENSE17_pres_web.pdf
https://www.sanidad.gob.es/estadEstudio... , gracias a la aplicación de políticas de control del tabaco³3. Nebot M, Fernández E, coordinadores. Grupo de Trabajo sobre Tabaquismo de la Sociedad Española de Epidemiología. Evaluación del impacto de la Ley de medidas sanitarias frente al tabaquismo. Barcelona: Prodisa; 2017.. Sin embargo, el consumo de tabaco todavía produce más de 56.000 muertes al año, que representan el 13% de la mortalidad total anual⁴4. Pérez-Ríos M, Schiaffino A, Montes A, et al. Smoking-attributable mortality in Spain in 2016. Arch Bronconeumol. 2020;56:559-63.. Asimismo, constituye un enorme gasto económico derivado de los costes directos e indirectos del tratamiento de las enfermedades, y del impacto en calidad de vida y años potenciales de vida perdidos⁵5. Villalbí JR, Suelves JM, Martínez C, et al. El control del tabaquismo en España: situación actual y prioridades. Rev Esp Salud Pública. 2019;93:e201907044.. El tabaco supone el 10% de toda la carga de enfermedad en nuestro país⁶6. Soriano JB, Rojas-Rueda D, Alonso J, et al. The burden of disease in Spain: results from the global burden of disease 2016. Med Clin (Barc). 2018;151:171-90.. Eliminar su consumo reduciría la incidencia de las enfermedades relacionadas directamente con el tabaco⁶6. Soriano JB, Rojas-Rueda D, Alonso J, et al. The burden of disease in Spain: results from the global burden of disease 2016. Med Clin (Barc). 2018;151:171-90..

En nuestro ordenamiento jurídico, la regulación nacional para el control del tabaco en España se remonta a 1988 (Real Decreto 192/1988, de 4 de marzo) y desde entonces se han sucedido diversas regulaciones, cuya evolución cronológica se muestra en la Figura 1. Se observa que las medidas de control del tabaco aplicadas se han realizado en consonancia con la ratificación por España del Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco y la transposición de las Directivas Europeas del Tabaco⁷7. Hernández-Aguado I. The tobacco ban in Spain: how it happened, a vision from inside the government. J Epidemiol Community Health. 2013;67:542-3.. No obstante, del análisis de estas regulaciones se desprende que aún hay recorrido de mejora y que es necesario hacer frente a los nuevos retos del control del tabaquismo⁸8. Peruga A, López MJ, Martinez C, et al. Tobacco control policies in the 21st century: achievements and open challenges. Mol Oncol. 2021;15:744-52.. Entre las acciones pendientes para fomentar la desnormalización del tabaco y el avance de la regulación del tabaco en España destacan la regulación de los nuevos productos del tabaco, la implementación del empaquetado genérico, la declaración de otros espacios públicos y privados libres de humo, y la equiparación de la fiscalidad de todos los productos del tabaco³3. Nebot M, Fernández E, coordinadores. Grupo de Trabajo sobre Tabaquismo de la Sociedad Española de Epidemiología. Evaluación del impacto de la Ley de medidas sanitarias frente al tabaquismo. Barcelona: Prodisa; 2017..

En los últimos años han salido al mercado nuevos productos, como los dispositivos de liberación de nicotina y los productos de tabaco por calentamiento⁹9. Peruga A, Rodríguez Lozano F, López MJ, et al. Los productos de tabaco calentado: nuevo reto en el control del tabaco. Gac Sanit. 2021 Feb 6;S0213-9111:00007-8, http://dx.doi.org/10.1016/j.gaceta.2020.12.033. Online ahead of print.
https://doi.org/10.1016/j.gaceta.2020.12... , y otros han ganado popularidad, como la pipa de agua¹⁰10. European Comission. Special Eurobarometer 506 Report Attitudes of Europeans towards tobacco and electronic cigarettes. Bruselles: European Comission; 2017.. Sin embargo, la legislación vigente no establece una regulación armonizada para todos estos productos, lo que supone un desregulación de algunos de los productos emergentes de tabaco, a menudo dirigidos a los jóvenes. Este resquicio legal favorece la renormalización del consumo del tabaco¹¹11. Declaración de Madrid 2018 por la salud y para el avance de la regulación del tabaco en España. 2018. (Consultado el 22/6/2021.) Disponible en: https://cnpt.es/assets/docs/declaracion-madrid.pdf.
https://cnpt.es/assets/docs/declaracion-... .

El presente artículo tiene como objetivo revisar la legislación vigente y analizar sus limitaciones para el completo control del tabaco en relación con los principios de buena regulación administrativa definidos en la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

La legislación española sobre control del tabaco

La Tabla 1 resume la normativa vigente, la regulación de los productos del tabaco y sus limitaciones para el efectivo control del tabaco. Estas últimas pueden vertebrarse en cuatro ejes principales: la falta de regulación específica de los nuevos productos, las diferencias en su regulación, la falta de información de sus efectos nocivos y de las novedades en la regulación de los espacios libres de humo, y la falta de adaptación de la regulación a la evidencia científica más reciente.

La inexistencia de regulación específica

Del análisis legal se observa la inexistencia de una regulación específica de algunos de estos nuevos productos del tabaco en los ámbitos de publicidad o espacios libres de humo, lo cual constituye una oposición a los principios de buena regulación administrativa, dado que no se garantiza el principio de necesidad y eficacia al no salvaguardar un interés general como es la salud pública. Esto propicia la falsa sensación de que los dispositivos liberadores de nicotina son inocuos, tanto para sus consumidores como para aquellos no fumadores que respiran los aerosoles que estos generan, con la consecuente falta de protección de la salud de la población¹²12. McKelvey K, Baiocchi M, Halpern-Felsher B. PMI's heated tobacco products marketing claims of reduced risk and reduced exposure may entice youth to try and continue using these products. Tob Control. 2020;29:e18-24.. Esta falta de protección también es contraria al principio de proporcionalidad al no contener la regulación imprescindible para conseguir responder de forma efectiva a este problema de salud, propiciando nuevos adictos. Asimismo, es contraria al principio de precaución, que establece que cuando una actividad representa una potencial amenaza para la salud deben tomarse medidas de precaución incluso cuando la relación causa-efecto no haya podido demostrarse científicamente de forma concluyente¹³13. Sánchez E. El principio de precaución: implicaciones para la salud pública. Gac Sanit. 2002;16:371-3., como ocurre con los dispositivos de liberación de nicotina. Este debe respetar la coherencia de las medidas que se adoptan con las adoptadas en situaciones similares, como para los productos de tabaco por calentamiento, para los que la evidencia tampoco es concluyente, pero se han asimilado a los cigarrillos convencionales.

Diferencias en la regulación de productos similares

Las diferencias de regulación de productos similares comportan una falta de coherencia en la regulación que podría considerarse contraria al principio de seguridad jurídica, que prevé que las iniciativas normativas deben ejercerse de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico para generar un marco normativo estable, predecible, integrado y claro, que facilite su conocimiento y su comprensión por la ciudadanía.

Sin embargo, la regulación de algunos de estos productos, lejos de contribuir a un marco normativo estable, aporta confusión a la legislación y, por ende, dificulta el conocimiento y la comprensión de la regulación por la ciudadanía. Esta falta de coherencia en la regulación de los productos del tabaco similares causa un efecto negativo en la aplicación del conjunto de políticas de control del tabaco, pues contribuye a disminuir la percepción de riesgo en la población y fomenta el incumplimiento de la normativa por desconocimiento de qué regulación debe aplicarse a cada tipo de producto¹¹11. Declaración de Madrid 2018 por la salud y para el avance de la regulación del tabaco en España. 2018. (Consultado el 22/6/2021.) Disponible en: https://cnpt.es/assets/docs/declaracion-madrid.pdf.
https://cnpt.es/assets/docs/declaracion-... . Tales diferencias dificultan la labor inspectora de las Administraciones públicas para velar por el cumplimiento de la normativa, dado que estos productos¹⁴14. Junta de Extremadura. Dossier informativo. Productos del tabaco novedosos, dispositivos susceptibles de liberación de nicotina y productos a base de hierbas para fumar. Mérida: Vicepresidencia Segunda y Consejería de Sanidad y Servicios Sociales; 2019., pese a que se consumen por la misma vía y tienen las mismas características físicas (como el caso del tabaco para pipas de agua y las hierbas para fumar), están regulados de manera distinta en nuestra legislación.

Esta discordancia regulatoria limita la correcta aplicación del principio de eficiencia, que consiste en lograr la mejor relación entre los resultados obtenidos y los recursos empleados para conseguirlos, evitando las cargas administrativas innecesarias para los particulares en el ejercicio de una actividad económica, y en racionalizar la gestión de los recursos públicos por las Administraciones públicas en el ejercicio de sus funciones. La regulación actual, contrariamente, comporta un esfuerzo para asegurar el efectivo cumplimiento de la regulación, pues diferenciar la regulación aplicable para cada tipo de producto comporta una inversión de tiempo y recursos innecesarios. Además, añade dificultad a la labor inspectora al tener que discernir qué producto se está consumiendo en cada caso, ya que la regulación de espacios libres de humo se aplica al tabaco para pipa de agua, pero no a las hierbas para fumar. Todo ello requiere que los inspectores deban realizar muchas más acciones comprobatorias para establecer si los establecimientos están cumpliendo o no con la legislación.

La falta de información a los ciudadanos

Otro de los problemas es la falta de programas de educación pública y sensibilización de la ciudadanía y de las personas consumidoras, que son esenciales para una aplicación y una ejecución eficaces de las políticas de control del tabaco¹⁵15. Organización Mundial de la Salud. Directrices para la aplicación del artículo 13 (Publicidad, promoción y patrocinio del tabaco) del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco. 2008. (Consultado el 22/6/2021.) Disponible en: https://www.who.int/fctc/guidelines/article_13_es.pdf.
https://www.who.int/fctc/guidelines/arti... . Es importante informar a la población de los efectos nocivos de estos nuevos productos mediante campañas de sensibilización, como la realizada por el Ministerio de Sanidad en medios de comunicación y redes sociales, pues a diferencia de los cigarrillos convencionales, estos nuevos productos son desconocidos por muchos consumidores/as. También es importante informar sobre las modificaciones de la regulación, por ejemplo en relación con la extensión de la regulación de los espacios libres de humo, pues se considera que los/las consumidores/as no están suficientemente informados/as y que mediante campañas de sensibilización podrían reducirse los incumplimientos³3. Nebot M, Fernández E, coordinadores. Grupo de Trabajo sobre Tabaquismo de la Sociedad Española de Epidemiología. Evaluación del impacto de la Ley de medidas sanitarias frente al tabaquismo. Barcelona: Prodisa; 2017..

Esta desinformación de la ciudadanía es consecuencia de la ausencia de su participación en las últimas modificaciones de la legislación en materia de control del tabaco. La aprobación de estas por la vía del Real Decreto Ley de trasposición de la Directiva de Productos de Tabaco (DPT) imposibilitó la apertura de un debate público respecto a estos productos y las necesidades que su aparición comporta para las políticas de control del tabaco. En España, a diferencia de otros países de la Unión Europea, la transposición de la DPT no ha servido como oportunidad para incluir en la legislación medidas más allá de sus previsiones, pues el legislador español se limitó a cumplir con el mandato de la Unión Europea.

Este déficit de información es contrario al principio de transparencia, que establece que las Administraciones públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, y que con carácter previo a la elaboración del proyecto deberá sustanciarse una consulta pública, en la que se recabe la opinión de los sujetos y las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de los problemas que se pretende solucionar, los objetivos de la norma en cuestión y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

La falta de adaptación a la evidencia científica

Finalmente, estas limitaciones al control del tabaco podrían verse reducidas en gran medida si las Administraciones públicas revisaran periódicamente la normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y comprobaran que han conseguido los objetivos previstos con su aprobación para evitar restricciones injustificadas y desproporcionadas, con el fin de asegurar que los derechos fundamentales de la ciudadanía no están restringidos de forma injustificada.

También es importante destacar que todas las medidas regulatorias que se adopten deben estar informadas por los principios de necesidad, eficacia y precaución. Por ello, es imprescindible que las Administraciones públicas se encarguen de considerar la nueva evidencia científica disponible para asegurar que se aplican las medidas más eficaces para la protección de la salud pública. Así, es imprescindible que la regulación normativa siga un curso planificado y sea objeto de evaluación continuada para poder adaptar la respuesta regulatoria a la evidencia disponible. Un ejemplo claro es el empaquetado neutro: no solo se ha demostrado su eficacia para reducir el consumo de tabaco y prevenir su inicio en los países donde se ha implementado, sino que además es una medida que la población ha acogido de forma positiva¹⁶16. Lacave-García B, Rey-Pino JM, Gallopel-Morvan K, et al. Perceptions of plain cigarette packaging among smokers and non-smokers in Andalusia (Spain). Gac Sanit. 2020;34:10-4..

Conclusiones

La calidad de la regulación para el control del tabaco en España, pese a los éxitos conseguidos con la Ley 28/2005 (y su posterior modificación, Ley 42/2010), se ha visto comprometida por la relajación del Estado en el ámbito legislativo, regulatorio y administrativo, que ha comportado un estancamiento normativo opuesto a los principios de buena regulación. Los investigadores en control del tabaquismo deben ofrecer la mejor evidencia posible para que el legislador adopte las mejores medidas legislativas basadas en esa evidencia. Para tal fin, las sociedades científicas y las asociaciones ciudadanas deben reclamar igualmente la modernización de la legislación sobre el tabaco, con políticas decididas y coordinadas de prevención y control. Solo de esta forma se podrán fijar metas como la eliminación del tabaquismo de nuestra sociedad (el tobacco endgame de la terminología anglosajona), que ya está reclamando el movimiento de prevención del tabaquismo español¹¹11. Declaración de Madrid 2018 por la salud y para el avance de la regulación del tabaco en España. 2018. (Consultado el 22/6/2021.) Disponible en: https://cnpt.es/assets/docs/declaracion-madrid.pdf.
https://cnpt.es/assets/docs/declaracion-... ^,1717. Declaración Endgame del tabaco en España 2030. 2020. Disponible en: https://nofumadores.org/wp-content/uploads/2020/12/version-cortadeclaracion-end-game-del-tabaco-en-espana-2030.pdf.
https://nofumadores.org/wp-content/uploa... .

Agradecimientos

Este artículo surge del Trabajo de Fin de Grado de Derecho de la Universidad de Barcelona de la primera autora, dirigido por el Prof. Francisco Rodríguez Pontón, a quien agradecemos enormemente su colaboración y su asesoramiento legal.

Bibliografía

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