Notas sobre política social

 

Notes on social policy

 

Notes sur la politique sociale

 

 

Maria Lúcia Teixeira Werneck Vianna

Professora e pesquisadora do Instituto de Economia Industrial da Universidade Federal do Rio de Janeiro

 

 


RESUMO

Embora não se trate de uma comparação strictu sensu entre os sistemas de proteção social brasileiro e italiano, a abordagem adotada neste artigo salienta semelhanças e diferenças entre os dois países no que concerne ao enfrentamento da crise do Welfare State e destaca, sobretudo, as perspectivas do debate atual sobre o tema. São discutidas as tipologias mais conhecidas de Welfare State e é destacado que Brasil e Itália têm o mesmo modelo de proteção social. A seguir, apontam-se variações importantes quanto aos argumentos e propostas que se encontram em pauta nos dois países. Inclusão e representatividade do sistema político são tomadas como variáveis explicativas para analisar os principais obstáculos que se antepõem a uma transformação mais profunda dos mecanismos institucionais de política social no Brasil.
O artigo trabalha com a literatura especializada, produzida recentemente na Itália, procurando mostrar que as críticas que se fazem ao Sistema Sanitário Nacional e à Seguridade Social não estão muito distantes daquelas usuais no Brasil. Ressalta, porém, a diversidade existente em termos de perspectivas, especialmente no que diz respeito ao peso da concepção de cidadania, o que lá, ao contrário do que ocorre no Brasil, torna mais profícuas as controvérsias em torno de questões como universalização, seletividade e privatização. Conclui sugerindo que, entre a radicalidade do mercado e o poder do Estado, se delineam estratégias inovadoras, que podem ajudar a solucionar pelo menos alguns dos problemas contemporâneos de justiça social.


ABSTRACT

Although no comparison is drawn strictu sensu between the Brazilian and Italian social protection systems, the article underlines the similarities and differ-ences between these two nations as far as their handling of the crisis of the Welfare State and, especially, as far as the perspectives that have been opened up in current discussion of this topic. The most well-known types of Welfare States are first discussed, and it is seen that Brazil and Italy display the same social protection model. Important differences in the arguments and proposals now on the agendas of both nations are then identified. Inclusiveness and the representativity of the political system are taken as explicative variables in an analysis of the main roadblocks to a deeper transformation of the institutional mechanisms of social pulic_y iu Brazil.
The specialized literature recently produced in Italy is used to show that criticisms of the National Sanitation and Social Security System raised of iate in that nation are not very far removed from those most often heard in Brazil. Dissimilarities in perspectives are underscored, however, particularly as regards the weight of the concept of citizenship. Because of the weight of this concept in Italy, more is to be gained there than in Brazil from the controversies surrounding questions such as universalization, selectivity, and privatization. In conclusion, it is suggested that between the radicainess of the market and the power of the State lie innovative strategies that may aid in solving at least some of the contemporary problems of social justice.


RESUME

Sírictu sensu, cet article ne constitue pas une comparaison entre les systèmes brésilien et italien de protection sociale. Mais par la façon dont il aborde la question, il met en relief les similitudeset lcsdifférences existantes entre cesdeux payspour ce qui est du traitement donné à la crise du Welfare State et, principalement, des perspectives q^ouvrent les débats actuels sur ce thème. L'auteur étudie les typologies les plusconnuesde Welfare State,au sein desquelles Ie Brési! et 1'Itaiie figurent comme ayant le même modele de protection sociale. Elle souligne ensuite des variations importantes en ce qui concerne les arguments et les propositions qui font Tobjet dediscussiondanslesdeuxpaysenquestion. Elieutilisedeux variables explicatives - celles d'Ínclusion et de représentativité du systéme poiitique - pour analyser les principaux obstacles à la transfonnation profonde des mécanismes institutionnels de Ia poiitique sociale brcsilienne.
Elle utilise la littérature spécialisée récemment produite en Italie et s'efforce de montrer que les critiques faites au Système Sanitaire National et à la Sécurité Sociale ne sont pas três éloignéesde celles qu'on entend habituellement au Brésil. Elle souligne cependant les différences de perspectives séparant cesdeux systèmes, tout particulièrement pour ce qui est du poids que chacun attribue à ia conception de cit.yenneté. Car en Italie, contrairement a ce qui se passe au Brésil, les controverses touchant à certames questions telles que Tuniversaiisation, la sélec-tivité et la privalisation en sont rendues d'autant plus fécondes. En conclusion, 1'auteur avance que'entre le caractère radical du marché et le pouvoir de TEtat, apparaissent des strategies innovatrices qui peuvent contribuer à la solution d'au moins queiques uns des problèmes contemporains de justice sociale.


 

 

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1. ASCOLI e DENTE, "Recenti tendenze dei Welfare State in Italia", Stato e Mercado, 1985, n.14, agosto.         
2. O Social Security Programs Throughout the World, uma publicação bianual realizada pelo Departamento de Saúde do governo norte-americano -infelizmente, a última disponível é de 1987 -traz informações sobre 141 países, relativas a programas incluídos nas seguintes áreas: aposentadorias (por idade e invalidez) e pensões; doença e maternídade; acidentes de trabalho; desemprego; e benefícios familiares. As informações são agrupadas em blocos que descrevem: datas das leis mais importantes, operacionalidade dos principais programas, graus de cobertura, fonnas de financiamento, qualificação para acesso, fórmulas adotadas para pagamento de benefícios e organização administrativa. Impressiona, na consulta a esse documento, a regularidade de alguns princípios e a variedade de práticas específicas.
3. Apoiados em comparações extensivas, autores como WILENSKY H., (The Welfare State and equality, Uníversity of Californía Press, 1975) e PRYOR (Public expenditures in communist and capitalist nations,          Irwin, Homewood, Illinois, 1968), aflrmam, como tendência do mundo contemporâneo, a convergência dos países industrializados, em função de possuírem, todos eles, sistemas de welfare formalmente semelhantes. Esta Mteoria da convergência" é analisada por SOUZA (Rqfo/"cncial teórico pura a andltse da política social, texto de discussão n. 116, UFRJ, 1987),          MISHRA (Society and social policy, McMillan Press, Londres, 1982) e COIMBRA ("Abordagens teó          ricas ao estudo das políticas sociais" em Abranches, Santos e Coimbra (orgs), Poütica social e combate à pobreza, Jorge Zahar ED., Rio de Janeiro, 1987).         
4. DRAIBE e AURELIANO, "A especificidade do Welfare State brasileiro", Economia e Desenvolvimento, n.3, Cepal, Brasília, 1989.         
5. DRAIBE, O Welfare State no Brasil: características e perspectivas, trabalho apresentado no Encontro Anual da Anpocs, n, 12, São Paulo, mimeo, 1988.         
6. Praticamente nenhum sistema atual de welfare é totalmente homogêneo. Em geral, há financiamento fiscal aos programas assistenciais e de saúde. Mas, mesmo em relação a estes últimos, muitos países que possuem um sistema público nacional vêm implementando esquemas complementares contributivos. Benefícios previdenciários (como pensões e aposentadorias) são, na maioria dos casos, vinculados ao emprego; países que oferecem mínimos wúversais têm também, ao lado do wsalário de cidadania", mecanismos de estratificação de benefícios suplementares. (DAIN, "'A crise da política social: uma perspectiva comparada", em Economia e Desenvolvimemo, n.3, Cepal, Brasília, 1989.          )
7. TITMUSS, Essays on the Weifare State, Unwin University Books, Londres, 1963.         
8. ASCOLI U., Welfare State aU'italiana, cd. Laterza, 1984.         
9. DRAIBE, MAs políticas sociais brasileiras: diagnósticos e perspectivas", em Ipeaflplan, Para a década de 90: prioridades e perspectivas de politicas públicas, Brasilia, 1990.         
10. ESPING-ANDERSEN G., MPoweranddistributionalregimes", em PoliticsandSocituy, 1987, 14(2).         
11. DRAIBE, MAs políticas sociais brasileiras: diagnósticos e perspectivas", op.cit., 1990.
12. DRAIBE, MAs políticas sociais brasileiras: diagnósticos e perspectivas", 1990.
13. Um outro problema, mais prático, consiste numa certa contradição entre os autores quando identificam seus 'tipos' na realidade. Esping-Andersen inclui a Grã-Bretanha no tipo liberal, ao passo quena classificação de Titmuss (e mesmo na versão de Ascoli) este país se enquadra na categoria institucional-redistributivo. FERRERA (li Welfare State in Italia, Bologna, II Mulino, 1984) usa outra tipologia que dá          conta justamente do caráter misto dos sistemas. Para ele, os Welfare State europeus são de dois tipos: o tipo continental, com predomínio dos benefícios pagos em dinheiro e geralmente associados a integração ou manutenção da renda, e o tipo anglo-escandinavo, com ênfase nos serviços (e provisões) públicos. Cabe menção, também à tipologia de Alber (ALBER I., MLe origini deI Welfare State: teorie, ipotesi ed analisi empírica M, Revista Italiana di Scienza Politica. XII:3. dez .. 1982,          ), que trabalha com caminhos de constituição do Welfare State (identifica a via bismarckiana e a via parlamentar).
14. DRAIBE e AUREUANO, "A especificidade do welfare state brasileiro", 1989.
15. "A democracia contra o Estado de Bem-Estar?". em Capitalismo desorganizado, Brasiliense, São Paulo, 1989.         
16. O ponto é importante para se pensar o caso brasileiro. Se o Welfare State não é 'redistribuidor' nos países de capitalismo avançado, como o será no capitalismo tardio periférico?
17. LOGUE, MThe Welfare State: victim of its successM, Daedalus, 1979, 108(4).         
18. Marshall em sua famosa conferência "Citizenship and Social Class" diz, mais de uma vez, que " ... no século XX, a cidadania e o sistema de classe capitalista estão em guerra" (MARSHALL, Cidadania, Classe Social e Status, Zahar, Rio de Janeiro, 1967.          ).
19. Não custa registrar que, segundo o último relatório do Banco Mundial, entre os cinco países de pior distribuição de renda, quatro são latino-americanos. Honduras, Serra Leoa, Brasil, Panamá e Colômbia preenchem, de trás para frente, os cinco postos fmais no ranking mundial de itÚqüidade :social. Jornal do Brasil, 22/8/90.
20. THERBORN, "Welfare States and equality", documento apresentado ao seminário Crisis Economica x Estado del Bienestar, Barcelona, mimeo, 1987.         
21. OFFE, "A democracia contra o Estado de Bem-EstarT".
22. OFFE, "A democracia contra o Estado de Bem-EstarT, p.302.
23. MARSHALL,1967.
24. MARSHALL,1967. , p.70.
25. MARSHALL, 1967, p.64.
26. MA democracia contra o Estado de Bem-Estar?-. 1989.
27. SANTOS W.G.,-Gênese e apocalipse-, Revista Novos Estudos, n. 20, Cebrap, São Paulo, março, 1988.         
28. DAHL, Poliarchy, Yalle University Press, New Haven, 1971.         
29. SANTOS W.G., "Gênese e Apocalipse", 1988.
30. No caso brasileiro, inúmeros estudos se dedicaram recentemente a avaliar os fracassos das refonnas operadas no âm bito das políticas sociais após 1985, quando, com a Nova República, a transição democrática toma vulto. Uma resenha desta literatura está em VIANNA M.L. W., Política Social e Transição Democrática: o caso do INAMPS, texto de discussão n.226, IEI/ UFRJ e "A emergente temá          tica da política social na bibliografia brasileira", 818, n. 28,1989; DRAIBE, "As políticas sociais brasileiras: diagnóstico e perspectivas" (em Ipeaflplan, Para a década de 90: prioridades e perspectivas de políticas públicas, Brasília, 1990) atualiza alguns aspectos da discussã          o.
31. Vale lembrar que inclusão e representatividade -conceitos subjacentes às idéias de constituição de uma esfera pública e da ação política partidária -não são postulados alheios ao problema "econômico" do Welfare State. Marshall mostra como a questão da inclusão envolve interpretação no mercado de trabalho, reconhecimento de reivindicações operárias etc, e como entre o elemento civil e o elemento político da cidadania se interpõe o que ele chama de cidadania industrial um elo imponante para se entender as relações entre a participaçãopolítica e a conquista de direitos sociais, na medida em que nesse percurso se dá uma diminuição da heterogeneidade social. affe e mais explícit., ao mencionar o fato de que inc lusão e representati vidade incidem positi vamente sobre a negociação política dos custos do welfare e não apenas sobre a extensão dos benefícios (OFFE, "A democracia contra o Estado do Dem-Estar, op. Cit., 1989").
32. GRANAGLlA E., "Intervento pubblico e politica sanitaria: un'analisi dell tendenze in atto", em Lange e Regini (org). Stato e Regolazione Sociale: nuove prospettive sul caso italiano. II Mulino. Bologna.         
33. PACI, "Ma il male sta nelle fasce sociali". Rinascitta. novembro. 1986; "Pubblico e privado nel sistema italiano di welfare". em Lange e Regini. op.cit. 1987; "Il Welfare State como problema di egemonie", Stato e Mercato. n.l. Bologna. 1988;          FERRERA./l Welfare State in Italia, Bologna. II Mulino. 1984 e MVerso un servizio sanitario selettivo? Stato e Mercato.          14, agosto, 1985;          ASCOLl. MThe italian Welfare State: between incrementalism and rationalism". em Friedmann R.. Gibert N. e Sherer M. (orgs). Modem Welfare States: a comparative view oftrends and prospects. New York University Press, New York, 1987.          para o caso italiano; VIANNA M.L. W . MA emergente temática da política social na bibliografia brasileira", B/B. n.28, 1989;          DRAIBE, MPor uma nova política social: questões de prioridades. gestão e admiriistração de programas sociais básicos". São Paulo em Perspectiva 3(1/2), 1989;          MED ICI, "Crise económica e políticas sociais: a questão da saúde no Brasil", tese de mestrado apresentada ao IEI/Unicamp, mimeo, 1988;          FAVERET P. e OLIVEIRA P.J., A universalização excludente: reflexões sobre as tendências do sistema de saúde no Brasil, texto de discussão n. 216, IEI/UFRJ, Rio de Janeiro, 1989,          para a critica brasileira.
34. Com todas as conhecidas restrições metodológicas ao uso de dados empíricos isolados para efeitos comparativos, não deixa desersignificativo que os benefícios familiares pagos na Itália estejam na faixa de vinte dólares porcriança e. no Brasil, sejam de apenas três dólares. A taxa de cobertura do seguro desemprego (% sobre a população desempregada) era, na Itália. em 1980.46.6%, no Brasil em 1989, em 17%.
35 ASCOLI e DENTE, "Recenti tendenze dei Welfare State in Italia", Stato e Mercado, n.14, agosto, 1985.         
36 O baixo nível profissional da burocracia técnica italiana a incapacitaria, segundo Ascoli e Dente, para responder às demandas por inovações. O argumento é discutível e, de certo modo recorda declarações do ministro da Saúde brasileiro, Alceni Guerra, que, em entrevista à revista Veja (9/5/90), afirmou que o problema da deficiente assistência médica no Brasil nada tem a ver com os (parcos) recursos aplicados na área, e sim, com o "baixo nível" dos profissionais que executam o atendimento.
37 O paralelo com o quadro descrito no Brasil é bastante óbvio. Além dos títulos indicados acima, ver DRAIBE, "O padrão brasileiro de proteção social: desafios à democratização", em Análise Conjuntural 8(2), Ipardes, Curitiba, 1986.          Desfiam-se, quase literalmente, as mfsmat mazelas.
38 ASCOLI e DENTE, "Recenti tendenze dei Welfare State in Italia", Stato e Mercado, ti. 14, agosto, 1985, p. 286.         
39 ASCOLI e DENTE, "Recenti tendenze dei Welfare State in Italia", Stato e Mercado, n.14, agosto, 1985,          e também FERRERA, "Verso unservizio sanitarioselettivo?", Stato e Mercato, 14, agosto, 1985,          afirmam que o Welfare State italiano é, na Europa, um dos menos atacados, A escassa oposição ao crescimento do sistema seria devida à "receita italiana", que consiste em "intensa fragmentação dos benefícios e intensa dependência assistencial dos beneficiários, de um lado, e larga submersão/di fusão dos eus tos, correlacionada com larga evasão, de outro. "
40 PACI, "Publico e privado nel sistema italianodi welfare",em Lange e Regini, 1987.
41. A concepção da política social como Robin Hood, bem ao gosto dos técnicos do Banco Mundial (ver, por exemplo, BIRDSALL N., Pragmatism, Robin Hood and Other Themes: good government and social well-being in deveLopment countries, RockfeJler Foundation, mimeo, 1988),          estava presente nos documentos oficiais do começo da Nova República (no documento da Copag -Comissão para o Planejamento das Ações de Governo, instituída por Tancredo Neves -nos Planos de Prioridades Sociais para 1985 e 1986, nas exposições de motivos para a reforma sanitária etc), cuja proximidade, em termos até de autoria, com a intelectualidade progressista era grande. O mesmo sentimento existia também fora do governo, tendo provavelmente influído no título VIII (Da Ordem Social) da Constituição de 1988.
42 Risco tão mais ameaçador quanto mais se definem os contornos do governo Collor de Melo.
43. Para lima revisão bibliográfica e documental, ver VIANNA M.LW. e AZEREDO 8., -Interpretação e avaliação da política social no Brasil: uma bibliografia comentada". Economia e Desenvolvimento, Cepal, Brasília, 1988.         
44. Se a esquerda no Brasil sofre de um renitente estatismo, a direita, por sua vez, com todo o seu discurso antiestatista, recentemente revigorado pela discricionária reforma administrativa do presidente Collor de Melo, não perde a ocasião de apoderar-se do aparelho do Estado e dele fazer o seu bureau de negócios.
45. VAGLI, em Cipriani, 1986.
46. CIPRIANI A., Oltre la Solidarietá di Classe Per una Solidarietá di Cittadinanza, Atti del .Seminario a del 6-7 dicembre ali Instituto Togliatti di Frattochie, 1986.
47 Na pesquisa "Cidadania, desigualdades e política social: o Estado de Bem-Estar brasileiro numa perspectiva comparada" foram levantados vários títulos da produção italiana recente sobre Welfare State. Alguns autores estão citados acima. Uma análise dessa bibliografia está em MAGALHÃES M. Alice, Notas preliminares sobre a crise do sistema de proteção social na Itália, IEI/UFRJ, Rio de Janeiro, texto para discussão no. 231, 1990.         
48 Aavaliação do íngreme percurso da reforma do sistema de saúde italiano repôs na berlinda a controvérsia acerca da universalização. O que significa, na Itália deste fim de século, "a realização de um quadro de prestações e serviços sociais de bases 'iguais para todos' das quais estamos tão longe?" (PAC I, 1985). Para FERRERA (1985), os percalços são próprios à tentativa italiana de alterar o seu modelo "continental" de proteção social: acostumados a receber benefícios diferenciados segundo a contribuição paga, os usuários reagiram à universalização com expectativas de consumo crescente; simultaneamente, sem maiores responsabilidades administrativas e influenciados pela "medicalização da saúde individual", os executores do atendimento potencializaram o uso exagerado de prescrições onerosas. GRANAGLIA (1987) bate na mesma tecla e cita dados de uma pesquisa: na região de Bolzano, no ano de 1985, os cidadãos isentos do pagamento de tickets para aquisição de remédios (cerca de 3% da população) consumiram 23% de todas as receitas médicas prescritas na região; na Calábria, os isentos -19,2% da população -consumiram 60,4% das receitas.
49. PACI, "Ma il male sta nelle fasee sociali", Rinascitta, novembro, 1986.         
50. ASCOLI U., "The italian Welfare State: between incrementalism and rationalism". op_ rito. 1987.
51. GRANAGLIA E., "Intervento pubblico e politica sanitaria: un'analisi deU tendenze in atto", em Lange Regini (orgs.), op. dt., 1987, grifos da autora.
52. VALAGUSSA, em Cipriani, 1986.
53. OFFE, "Ofuturo do mercado de trabalho", em Capitalismo desorganizado, Brasiliense, São Paulo Cedo 1989), 1984.         
54. HABERMAS J., "A nova intransparêneia", Novos Estudos Cebrap, no. 18, São Paulo, 1987,         

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