COLABORACIÓN ESPECIAL

 

PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN Y MEDIO AMBIENTE (*)

 

José Manuel de Cózar Escalante
Departamento de Historia y Filosofía de la Ciencia. Universidad de La Laguna
.


 

RESUMEN

El principio de precaución nos exige que en caso de amenaza para el medio ambiente o la salud y en una situación de incertidumbre científica se tomen las medidas apropiadas para prevenir el daño. No sin dificultades a lo largo de estos últimos años el principio ha ido afianzándose como un elemento dentro del ámbito político y jurídico de numerosos países y, sobre todo, a nivel europeo e internacional. A pesar de los problemas suscitados, el principio representa una herramienta valiosa en la configuración de un nuevo paradigma para las políticas públicas requeridas por los desafíos presentes y futuros.

Palabras clave: Precaución. Medio ambiente. Salud. Legislación. Política pública. Riesgo.

 

ABSTRACT

The Precautionary Principle and
the Environment
 

The precautionary principle is a response to uncertainty in the face of risks to health or the environment. In general, it involves taking measures to avoid potential harm, despite lack of scientific certainty. In recent years it has been applied, not without difficulties, as a legal and political principle in many countries, particularly on the European and International level. In spite of the controversy, the precautionary principle has become an integral component of a new paradigm for the creation of public policies needed to meet today's challenges and those of the future.

Key words: Precautionary principle. Environment. Health. Legislation. Public policy. Risk.


Correspondencia:
José Manuel de Cózar Escalante
Departamento de Historia y Filosofía de la Ciencia. Universidad de La Laguna
Campus de Guajara, 38200 La Laguna, Tenerife, España
jcozar@ull.es

(*) La realización del presente trabajo ha sido posible en parte gracias al proyecto de investigación Protea (Protección ambiental y calidad de la democracia), subvencionado por la Dirección General de Investigación del Ministerio de Ciencia y Tecnología (SEC2002-02760).

 


INTRODUCCIÓN

Vivimos una época de graves riesgos y peligros para las personas y los pueblos que amenazan la salud, la integridad física y la propia supervivencia individual y colectiva. Entre la heterogeneidad de las causas posibles (accidentes, catástrofes naturales, conflictos armados, delincuencia, violencia de género, enfrentamientos étnicos, terrorismo, etc.), las relativas a los problemas ambientales no son, en absoluto, de un orden menor. A los problemas desgraciadamente ya habituales de contaminación del entorno cercano que la conciencia ecologista denunciara a partir de los años sesenta y setenta del pasado siglo se suman otros que atañen a una escala mucho mayor. La era de la globalización, se nos dice, globaliza también la magnitud de las amenazas ambientales. Los ecosistemas se degradan a nivel planetario, los recursos se agotan a la misma escala. De entre todas las amenazas la del cambio climático es sin duda la más grave, hasta alcanzar extremos que nuestra imaginación apenas comienza ahora a atisbar de la mano de una evidencia científica cada vez menos discutible.

Los problemas ambientales que venimos arrastrando desde hace décadas, por no ser capaces muchas veces de solventarlos satisfactoriamente, unidos a los nuevos, distintos y más graves todavía, exigen un importantísimo replanteamiento conceptual, metodológico y hasta ético para su adecuada comprensión y resolución. El denominado «principio de precaución» surge en este contexto de búsqueda de herramientas analíticas que puedan ser transformadas en instrumentos políticos, legales y de planeamiento más efectivos. Aunque existe una gran variedad de formulaciones del principio, el significado del mismo consiste en la idea de que ante la amenaza de daños (considerados suficientemente serios) al medio ambiente o a la salud humana no es necesario esperar a alcanzar una certidumbre científica completa para tomar las debidas medidas protectoras. A menudo no es solo que no sea necesario esperar, sino que es ineludible actuar antes de contar con esa evidencia científica «incuestionable» (que, por lo demás, en rigor nunca se alcanzará).

 

EL DESARROLLO DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN

Se suele coincidir en que el principio de precaución (en ocasiones también se emplea en nuestro idioma la expresión «principio de cautela») tiene su origen más o menos lejano en el Vorsorgeprinzip alemán, invocado hace ya unos treinta años en la antigua República Federal, especialmente a la hora de adoptar medidas contra diversos fenómenos de contaminación ambiental. Con todo, se ha argumentado asimismo que los primeros usos del concepto de precaución se produjeron al hilo de ciertas decisiones judiciales en los Estados Unidos en materia de salud, seguridad y medio ambiente con anterioridad al desarrollo legislativo europeo1. (En la actualidad las referencias explícitas en la legislación norteamericana al principio son escasas, pero hay todo un conjunto de normas y declaraciones que de alguna manera lo presuponen2.) Sea como fuere, la idea de actuar de manera precautoria en materia ambiental que, por así decirlo, se encontraba «flotando en el ambiente», irá concretándose paulatinamente en una serie de formulaciones políticas y jurídicas que se suceden a partir de aquellas fechas3-5. Ofrecemos una tabla con un conjunto de referencias, en documentos de diversos ámbitos jurídicos, donde aparece el principio de precaución o, cuando menos, un enfoque claramente precautorio.

Además de las declaraciones políticas oficiales y de la legislación propiamente dicha, existe ya una significativa jurisprudencia donde se recoge la aplicación del principio6-9. Como se observa al revisar la tabla 1, el principio ha ido afianzándose y extendiéndose en el ámbito de su aplicación a un ritmo creciente10, al menos de manera nominal. La propia Constitución Europea, en proceso de ratificación por los Estados Miembros, lo recoge en el apartado de medio ambiente, pero en el mismo también se recoge que la política ambiental europea incluye entre sus objetivos proteger la salud de las personas, utilizar los recursos naturales de forma prudente y racional y promover medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente11. De ser concebido como un principio estrictamente ambiental, el principio de precaución ha pasado a tener la protección de la salud humana como uno de sus principales ejes, pero en la actualidad incumbe asimismo a cuestiones más amplias que cabe agrupar bajo la desgastada pero todavía útil etiqueta de «sostenibilidad»12,13.



No debemos olvidar las formulaciones no recogidas explícitamente en textos oficiales, aquéllas que aunque no se plasmen necesariamente en esos textos son fruto del trabajo analítico de los investigadores que trabajan en el principio de precaución. Esta clase de formulaciones abunda, las más de las veces se trata de aportaciones importantes, y cada una pone el acento en unos u otros aspectos del principio. Por su carácter especialmente significativo vale la pena citar la llamada Declaración de Wingspread sobre el principio de precaución. Dicha declaración fue el resultado de una reunión que tuvo lugar en enero de 1998 en Wingspread (Estado de Winsconsin), en la que participaron científicos, filósofos, juristas y miembros de asociaciones ecologistas de Estados Unidos y Canadá. En ella se afirma que cuando una actividad hace surgir amenazas de daño para el medio ambiente o la salud humana, se deben tomar medidas de precaución incluso si no se han establecido de manera completamente científica algunas relaciones de causa-efecto14.

 

LOS CONSTITUYENTES BÁSICOS

El principio de precaución ha generado una literatura especializada que ha ido creciendo incesantemente en los últimos años y que ha alcanzado ya proporciones más que considerables. Se discuten en ella, a menudo con prolijo detalle, los aspectos conceptuales del principio, la adecuación de sus variadas formulaciones y, cada vez más, el numeroso y heterogéneo conjunto de derivaciones que presenta, políticas, económicas, éticas, legales, etcétera. Por descontado, en un artículo de las características introductorias del presente no es posible hacerse eco de todas y cada una de las dimensiones que cubre la literatura15-17, a lo que hay que añadir las frecuentes discusiones que sobre el principio surgen en foros no académicos. Con todo, procuraremos transmitir en lo que resta una idea suficiente de cuál es el sentido del principio de precaución y de las razones por las cuales resulta necesario implementarlo en las políticas públicas ambientales, pero también de sus limitaciones y, en particular, de los problemas que su aplicación conlleva.

Si bien no existe un acuerdo unánime sobre todos y cada uno de los elementos a incluir en el principio, sí se da el suficiente como para asumir como mínimo que: 1. Existe una amenaza de daño (o un «peligro» o «riesgo»). 2. Esta amenaza se produce en una situación de incertidumbre científica. 3. Ello trae consigo una acción para prevenir el daño o, en términos positivos, para proteger el bien en cuestión (la salud, el medio ambiente, etc.). Esta caracterización es no obstante demasiado sucinta y sobre todo queda lejos de sugerir el rico conjunto de aportaciones que para la elucidación del principio se vienen produciendo. Por ello, la ampliaremos con otros elementos que se invocan a menudo, aunque los matices sobre los mismos varíen o no obtengan una aceptación absoluta (tabla 2).

Algunos de los componentes citados en la tabla 2 son suscritos por la inmensa mayoría de quienes de un modo u otro trabajan con el principio (especialistas, autoridades públicas, activistas, etc.). Por ejemplo, la inversión de la carga de la prueba. Otros, en cambio, son objeto de disputa, en especial los concernientes a la relación entre principio de precaución y análisis y gestión de riesgos (incluido el análisis coste-beneficio). Así, pongamos por caso, en la previamente mencionada Declaración de Wingspread se sostiene que los enfoques habituales basados en la evaluación de riesgos no han logrado proteger de una forma adecuada la salud humana y el medio ambiente. Se sugiere con ello que el principio de precaución establece un marco de comprensión y actuación muy distinto al de la evaluación y gestión del riesgo18,19. Este último ha sido ampliamente criticado por abusar de unos planteamientos tecnocráticos, los cuales son difíciles de disociar de tomas de posición previa de tipo lisa y llanamente político. Y lo que es peor: a menudo ocultan bajo un ropaje técnico esas tomas de posición, cuando no unas estrategias de dudosa moralidad para la imposición de decisiones. Sin embargo, a diferencia de la Declaración de Wingspread, otras formulaciones conectan directamente ambos conceptos (el de precaución y el de riesgo) o, en otras palabras, abogan por un enfoque no tan «rupturista», más conservador. Por ejemplo, en la Comunicación de la Comisión Europea sobre el recurso al principio de precaución se acepta que la aplicación del mismo tiene lugar cuando la incertidumbre científica no permite una evaluación completa del riesgo y cuando los responsables consideran que el nivel elegido de protección del medio ambiente o de la salud humana, animal o vegetal puede verse amenazado. Pero nótese que se habla de «evaluación completa», no de imposibilidad de evaluación del riesgo. Y a renglón seguido se afirma tajantemente: La Comisión considera que las medidas de aplicación del principio de precaución se inscriben en el marco general del Análisis de Riesgos, y más particularmente en la gestión del riesgo20.

 

SIGNIFICADO Y VALOR DEL PRINCIPIO

Llegados a este punto deberíamos preguntarnos las razones para tomarse tantas molestias con el principio de precaución o, en otros términos, cuál es su auténtico significado y el valor que puede poseer para la lucha contra los problemas ambientales (en sentido amplio) que aquejan nuestro mundo. Se ha sostenido que el principio de precaución nos prepara mejor para afrontar los problemas complejos y globales que, cada vez más, constituyen la nueva realidad de nuestro planeta. ¿Cómo sería ello posible? Pues empleando una «nueva lógica»21, parte de la cual queda recogida en las recomendaciones contenidas en la tabla 2. Se trataría ni más ni menos que de aplicarlas todas o al menos un conjunto suficientemente relevante de las mismas. Y en caso de error la principal ventaja del enfoque basado en la precaución reside en el hecho de que siempre se permitiría a las autoridades públicas equivocarse en favor de la seguridad, lo cual no es poca cosa cuando la magnitud del año puede ser más que preocupante. La historia nos presenta un negro listado de casos que podrían haberse evitado o al menos paliado de haber adoptado con anterioridad un enfoque basado en la precaución22.

Además el principio de precaución apunta a una cuestión primordial acerca de la legitimidad con la que las autoridades deciden sobre cuestiones que nos afectan a todos. Como ha sugerido el filósofo Jean-Pierre Dupuy, el problema fundamental planteado por el principio de precaución no sería tanto el de la falta de conocimientos como el de la falta de credibilidad (de los expertos y los responsables públicos) ante el escenario de una posible catástrofe23. El principio de precaución constituiría una pieza importante a la hora de proporcionar a la sociedad civil una vía para exigir responsabilidades a los gobiernos y a las industrias por sus acciones, dejar oír su voz en las cuestiones que les atañen y «democratizar el conocimiento experto». Planteando la cuestión en los términos más amplios, se trata de mejorar las políticas públicas tanto desde el punto de vista de la efectividad y la eficiencia como, repetimos, de su nivel de calidad democrática24,25. La regulación de las sustancias químicas26 o de los organismos modificados genéticamente27 son asuntos que se citan frecuentemente en este contexto, y este planteamiento habría de aplicarse sin más demoras a las nanotecnologías28.

El principio de precaución supone, por tanto, un cambio de valores29,30 dando primacía al respeto (por los derechos de los ciudadanos, las generaciones futuras y el entorno natural) y la humildad (en lugar de la arrogancia que ha presidido habitualmente las relaciones de los humanos con el mundo natural y nuestras creencias en la posibilidad de una comprensión y control científico-tecnológico del mismo).

En un artículo de Bruno Latour, reputado sociólogo de la ciencia y de la tecnología, se hace una referencia tangencial al significado del principio, la cual resulta a pesar de su brevedad muy iluminadora31. Latour establece una clara distinción entre la mediación tecnológica y la moralidad. La tecnología moderna opera «cerrando cajas», haciendo que los medios queden ocultos a la vista, que las acciones y procesos se automaticen, que los fines iniciales acaben coincidiendo con el nuevo medio que acaba de emerger. Nada de ello ocurre con la moralidad. En esta esfera nada queda encerrado en una caja negra como algo en apariencia aproblemático, listo para ser utilizado. Al contrario, la preocupación persiste, los escrúpulos reaparecen, las cajas negras se abren perennemente. En este contexto, continúa el autor, el principio de precaución no significa sencillamente que no debemos actuar hasta estar seguros sobre el curso a seguir, pues tal visión del mismo nos retrotraería de nuevo al ideal tradicional de dominio y conocimiento. Simplemente habría que esperar a obtener más o mejores conocimientos. Pero la cuestión es que se espera conocimiento sobre algo que por su propia naturaleza escapa para siempre a un dominio completo. Ese «algo» es, en el artículo citado, la tecnología, pero podemos añadir nosotros: igualmente la naturaleza, y, ¿por qué no? la realidad toda. El significado del principio de precaución reside entonces en lo contrario a lo que aspira el enfoque tradicional de resolución de problemas. Se trata de reconocer la imposibilidad de convertirlo todo en una caja negra bien sellada. Nos pide mantener constantemente la reversibilidad de lo que pretendíamos, a toda costa, «empaquetar» (en una innovación perfectamente eficiente, en un saber completamente cierto). La nueva forma de contemplar los problemas la encontramos así en la noción de un producto reciclable, de un desarrollo sostenible, de la trazabilidad de las operaciones productivas. Igualmente en la preocupación por la transparencia de las actuaciones y en la demanda de responsabilidades.

 

LOS PROBLEMAS SUSCITADOS

Como se indicó en una sección anterior, se plantean serios problemas de aplicación del principio de precaución, problemas derivados tanto de la diversidad de formulaciones cuanto de la interpretación que se efectúa de los elementos que lo constituyen. La polémica acerca de cuál es la mejor formulación del principio no es una cuestión baladí, pues de dicha formulación dependen directamente las consecuencias prácticas, en particular las legales, de la aplicación de dicho principio. Si bien el cuerpo legislativo aumenta, se establecen directrices más precisas y se cuenta ya con una experiencia significativa en el empleo del principio, continúan las dificultades derivadas de la exigencia de tornarlo operativo32 y las críticas contra su empleo33-35.

Se han elaborado líneas de respuesta para cada una de estas críticas36. Hay que decir que desde las primeras formulaciones y defensas del principio ha pasado suficiente tiempo como para que se haya precisado notablemente37 e incluso desde hace años existen directrices oficiales para su aplicación, como las de la citada comunicación de la Unión Europea en el año 2000. Por cierto que los desencuentros y las disputas entre los representantes de la Unión Europea y los de los Estados Unidos en relación al sentido y justificación del principio se han convertido ya en algo paradigmático38,39, siendo el episodio más reciente el de las disputas ocasionadas por una nueva regulación europea de las sustancias químicas, denominada REACH (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals). La reglamentación, que aboga explícitamente por un enfoque precautorio, está encontrando una respuesta airada entre numerosos representantes de la industria y responsables públicos estaudonidenses40. Sin embargo, a pesar de declaraciones más o menos rimbombantes, también hay que advertir las grandes diferencias que con frecuencia se observan entre las formulaciones teóricas del principio y las que se recogen en los textos oficiales, por lo general más «débiles», no digamos ya la distancia existente entre la «letra» de los documentos y la realidad de su aplicación (o falta de aplicación) posterior. Además, distintas legislaciones basadas en distintos enfoques del riesgo y la precaución, se superponen en las legislaciones nacionales, europeas e internacionales, dando lugar a una maraña de normativas que en unos casos resultan complementarias pero en otros pueden entrar en conflicto.

De cualquiera de las maneras es importante transmitir la idea de que el principio no actúa como algo que coarta, que paraliza, que frena la acción. Al contrario, genera nuevas soluciones, nuevas posibilidades, nuevas alternativas. En todo caso se esgrime para intentar evitar aquello que, según los indicios disponibles y los valores compartidos, debe ser evitado.

La realización plena de una gobernanza participativa encuentra numerosos y complicados obstáculos, pues requiere amplios cambios en términos de las prácticas profesionales e institucionales actualmente existentes, así como el desarrollo de nuevos procedimientos para compartir información, deliberar y alcanzar acuerdos41. Los estudios sobre la respuesta, en términos de políticas públicas, a enfermedades con presuntas causas ambientales sugieren que la articulación de los ciudadanos como movimiento social sigue siendo, a la postre, más efectiva que la evidencia científica disponible42. Al implicar otra manera de pensar y actuar el principio de precaución genera tensiones que se acrecientan por aplicarse con frecuencia dos modelos distintos43 que se superponen. Pero a pesar de todas las críticas, problemas y resistencias, lo que podría estar emergiendo ante nuestros ojos es todo un nuevo paradigma para la administración y el gobierno de las cuestiones ambientales, incluidas las repercusiones para la seguridad, la salud y el bienestar de los seres humanos44.

 

CONCLUSIONES

Los seres humanos estamos provocando un cambio global de una escala inconcebible hace tan sólo unos años. Algunas de las transformaciones operadas en el planeta por causas antropogénicas son ya sobradamente conocidas: el agujero en la capa de ozono, la alteración de los ciclos bioquímicos, el colapso de las pesquerías, los compuestos sintéticos que contaminan la vida animal y amenazan la salud de las personas y, por supuesto, el cambio climático producido por la emisión de gases de efecto invernadero. Surgen nuevas enfermedades, otras cambian sus patrones, las epidemias se extienden debido a la movilidad creciente de los individuos gracias a los medios de transporte mejorados o a las presiones migratorias. Ahora bien, el hecho de que algunos de estos fenómenos sean conocidos no significa en modo alguno que resulte sencillo establecer con exactitud los efectos resultantes de las interacciones entre múltiples causas en un nivel sistémico. Sin mencionar que otros fenómenos nuevos e inesperados surgen de tanto en tanto y continuarán haciéndolo en el futuro, probablemente a un ritmo acelerado, debido a que las actividades tecnológicas que los causan aumentan en intensidad, variedad y capacidad transformadora.

Las generaciones futuras se ven expuestas a asumir las consecuencias, acaso terribles, de las decisiones equivocadas que la presente está tomando a partir de modelos de análisis y gestión limitados, cuando no simplemente mal concebidos. Por tanto, viviendo como vivimos en una era de riesgo, incertidumbre, indeterminación e ignorancia, donde las repercusiones de las decisiones erróneas, del egoísmo o de la negligencia desbordan los mecanismos de control usuales, resulta una enorme irresponsabilidad no hacer todos los esfuerzos posibles para operar un cambio en nuestras prácticas, con objeto de que mejoren las perspectivas futuras del bienestar y la supervivencia de nuestra especie y de la Tierra en su conjunto. El principio de precaución, sin ser una panacea (que por lo demás no existen), es uno de los nuevos instrumentos que han de utilizarse sensatamente a tal fin antes de que la situación alcance unos extremos de pesadilla. Por desgracia esta manera de expresarlo puede ser todo menos retórica.

 

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