RESUMEN

Objetivo

Evaluar la política de seguridad alimentaria y nutricional de Colombia.

Metodología

Se realizó una evaluación formativa de tipo cualitativo, con un enfoque académico, que permitió dar validez a la metodología contemplada en la “Guía Metodológica para la evaluación y análisis de políticas públicas en salud”; y a su vez responder a las siguientes preguntas de evaluación: ¿El diseño de la política de Seguridad Alimentaria y Nutricional cumple con la coherencia entre el problema, las soluciones planteadas y las medidas propuestas? y ¿Cuál es el avance en el cumplimiento de las metas durante su implementación?

Resultados

La Política de Seguridad Alimentaria Nutricional-PSAN- es pertinente y coherente frente al diagnóstico, así mismo, sus objetivos y estrategias están asociados y pretenden dar solución al problema de inseguridad alimentaria y nutricional de toda la población del país, especialmente a los más pobres y vulnerables. Es relevante porque las actividades programadas en el plan de acción del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2019 están alineadas con las necesidades y prioridades del territorio, con la oferta institucional de cada una de las entidades que participan en el desarrollo de la política.

Conclusiones

Rediseñar la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de acuerdo a la dinámica actual del país en cuanto a los compromisos internacionales, a los objetivos de desarrollo sostenible, al derecho de la alimentación, la soberanía y gobernanza en seguridad alimentaria y nutricional, y al enfoque de determinantes sociales en salud.

Palabras Clave:
Política de salud; políticas públicas en salud; seguridad alimentaria y nutricional; evaluación; (fuente: DeCS, BIREME).

ABSTRACT

Objective

To evaluate the Food and Nutrition Security Policy of Colombia (PSAN by its acronym in Spanish).

Methodology

A qualitative formative evaluation was applied, based on an academic focus, to validate the methodology established by the "Methodological guidelines for the assessment and analysis of public health policies." This evaluation inquired about the following aspects: Does the design of the Food and Nutrition Security Policy comply with the coherence between the problem, the proposed solutions and the proposed measures? What is the progress in objective compliance during the implementation?

Results

The Nutritional Food Security Policy (PSNP in Spanish) is pertinent and consistent with the diagnosis. Its objectives and strategies correlate, and aim to solve the problem of food and nutrition insecurity of the entire population of the country, especially, the poorest and more vulnerable. This policy is relevant because the activities programmed in the action plan of the National Plan for Food and Nutrition Security 2012-2019 are aligned with the needs and priorities of the territory, and with the institutional offer of the entities that participate in the development of the policy.

Conclusions

Redesigning PSAN according to the current dynamics of the country in terms of international commitments, the objectives of sustainable development, the right to food, sovereignty and governance in food and nutrition security, and the approach of social determinants in health.

Key Words:
Health policy; public health policy; food and nutrition security; evaluation; (source: MeSH, NLM).

La metodología de evaluación de políticas públicas integra el análisis del nivel político-estratégico de las políticas (problemas, diagnóstico, actores, teorías, hipótesis de intervención, formulación y formalización de la intervención e impactos) con el análisis de los aspectos operativos para su implementación (objetivos, recursos, procesos, resultados intermedios y finales). De esta manera, la evaluación pretende mejorar la gobernanza y dar respuesta a las necesidades derivadas de la doble función del gobierno: legitimidad y funcionabilidad. Por lo tanto, es un reto elegir el método más acertado para evaluar las políticas y programas públicos, como una etapa fundamental en los procesos de gobierno²2. Gris P. Trascendiendo la instrumentalidad: metodología y evaluación Beyond. Revista de Evaluación de Programas y Políticas Públicas. México. 2016; 7: 1-27..

La política pública en salud que se priorizó para aplicar la metodología de evaluación propuesta en la Guía análisis y evaluación de políticas públicas en salud, fue la Política de Seguridad Alimentaria y Nutrición-SAN. Este artículo se centra en presentar el análisis y la evaluación de esta política pública.

La Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional -PSAN, aprobada por el CONPES 113 del 31 de marzo de 2008, es el resultado de un proceso de participación y concertación entre entidades de nivel nacional, departamental y municipal, con organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales, universidades y gremios, entre otros, lo que la constituye en una política de Estado. Esta política define la Seguridad alimentaria y Nutricional como:

La Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional (PSAN) está dirigida a toda la población colombiana, y demanda de la ejecución de acciones que aporten a la disminución de las desigualdades sociales y económicas que están relacionadas a la inseguridad alimentaria y nutricional, especialmente en los grupos de población en condiciones de vulnerabilidad. Por lo anterior, la política prioriza sus acciones hacia los siguientes grupos de población más vulnerables: desplazados por la violencia, afectados por los desastres naturales, grupos étnicos (indígenas, afrocolombianos, raizales, gitanos); los niños, las mujeres gestantes y las madres en lactancia, y los grupos de personas y campesino de más bajos recursos. Para lograr su implementación la política de SAN definió los siguientes instrumentos:

1. Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CISAN). Estructura institucional establecida para dirigir, coordinar, concertar y armonizar la PSAN con otras políticas existentes. El Decreto 2055 de junio de 2009, crea la CISAN y define los integrantes, funciones, funcionamiento de la secretaría técnica, actividades de la misma y periodicidad de reuniones. Posteriormente, la Ley 1355 de 2009 en su artículo 15, ratifica la CISAN como máxima autoridad en seguridad alimentaria y nutricional y el Decreto 1115 de 2014 armoniza las disposiciones vigentes, en relación con la integración y secretaría técnica que estará presidida de manera rotativa por los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y de Salud y Protección Social, para periodos de dos años.

2. Plan Nacional y los planes territoriales de SAN-PNSAN-PTSAN. Instrumentos para la implementación de la misma que garanticen su continuidad en armonía con ella. El PNSAN se formuló para el periodo 2012-2019, tiempo en que se debe articular con la programación y presupuesto con los diferentes planes de desarrollo de la nación y de las entidades territoriales. El plan prevé un total de 57 acciones concretas en la oferta programática de seis entidades (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Prosperidad Social, ICBF, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ministerio de Salud y Protección Social y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), que en conjunto desarrollan las siguientes líneas de acción: 1. Perspectiva o dimensión de los medios económicos (ejes disponibilidad y acceso), que con sus acciones permiten “contar con una adecuada oferta del grupo de alimentos prioritarios establecidos en este Plan y a garantizar su acceso”; 2. Perspectiva o dimensión de calidad de vida y del bienestar (ejes de consumo y aprovechamiento biológico), que con sus acciones permiten “diseñar estrategias de educación nutricional; a prevenir y reducir la desnutrición y las deficiencias de micronutrientes; a mejorar la práctica de la lactancia materna; y a fomentar los Estilos de Vida Saludables”; 3. Líneas de acción transversales (ejes de calidad e inocuidad y fortalecimiento institucional), donde sus acciones se sitúan en los siguientes grupos:

METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN

Se realizó una evaluación formativa⁶6. Subirats J. Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. Madrid: España: Ministerio para las Administraciones Públicas e Instituto Nacional de Administración pública; 1994., siguiendo los lineamientos establecidos en la Guía análisis y evaluación de políticas públicas en salud, producto del proyecto “Propuesta de diseño e implementación de metodologías de información para el Observatorio Nacional de Salud”, que adopta la metodología de evaluación de enfoque de políticas públicas de la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL) ⁷7. Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL). Guía práctica para el diseño y la realización de evaluaciones de políticas públicas. Madrid: AEVAL; 2015.. La evaluación de la Política de Seguridad Alimentaria y nutricional -SAN se desarrolló en seis pasos:

RESULTADOS

Objetivo 1 de la evaluación: diseño del PSAN

Al analizar el contenido del Conpes 113 de 2008 “Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional” se evidencia que es coherente, porque en su proceso de formulación no se incurrió en el error tipo III¹¹11. Ordoñez G. Manual de análisis y diseño de políticas públicas. Bogotá: Universidad Externado de Colombia; 2013., los objetivos generales y específicos planteados en la política están asociados y pretenden dar solución al problema de inseguridad alimentaria y nutricional de toda la población del país especialmente a los más pobres y vulnerables. Sus objetivos específicos definen las estrategias y las líneas de acción para lograr el cumplimiento de las 16 metas propuestas en esta política. Además se proyecta lograr sus objetivos a través de las actividades establecidas en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional PSAN 2012-2019.

Así mismo, la política se ciñe con base a los lineamientos internacionales para dar respuesta al problema de inseguridad alimentaria, que es un compromiso de Estado, enmarcada en la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948: “la Alimentación es un Derecho de todos los seres humanos”, la Conferencia Internacional sobre Nutrición de Roma (1992), la II Cumbre Mundial de la Infancia, la Cumbre Mundial de Alimentación 2002, la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas 2002, la 57a Asamblea Mundial de la Salud de 2004 y la Conferencia regional sobre inocuidad de los alimentos en Asía y el Pacifico de 2004.

En la estructuración del problema, el análisis del problema de inseguridad alimentaria está adecuadamente conceptualizado, se detalla su naturaleza y dimensión específicamente en el capítulo III “Situación actual de la Seguridad Alimentaria y Nutricional” en el documento CONPES 113 de 2008. Se presenta en forma resumida y en coherencia con el marco conceptual el diagnóstico de la situación nutricional de la población colombiana, donde se organiza el análisis por los cinco ejes de la política.

En cuanto al criterio de relevancia, las actividades programadas en el plan de acción del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2019 están alineadas con las necesidades y prioridades del territorio y con la oferta institucional de cada una de las entidades que participan en el desarrollo de la política. Los siete objetivos del plan son consistentes con el diagnóstico que la fundamenta y dan respuesta a los problemas de seguridad alimentaria que enfrenta el país. La forma de evidenciar esta consistencia es el contrastar el diagnóstico provisto en la PSAN para cada eje de la política, frente a sus objetivos como se presenta a continuación.

De acuerdo al criterio de pertinencia, la Política de SAN tiene definido el resultado que pretende alcanzar cada objetivo para el abordaje de la problemática en torno a la seguridad alimentaria y nutricional, además, plantea las siguientes estrategias encaminadas a su intervención desde la producción hasta el aprovechamiento biológico de los alimentos que están enmarcadas en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2019:

Conforme al criterio de sostenibilidad, es probable que los logros de la política se mantengan una vez finalizado el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria 2012-2019, gracias al fortalecimiento de la política de acuerdo a la evaluación institucional y de resultados de la política que realizó el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en el año 2015 ¹²12. Departamento Nacional de Planeación. Evaluación Institucional y de Resultados de la Política de Seguridad Alimentaria y Nutricional-PSAN. Bogotá: 2015. [Internet]. Disponible en: https://goo.gl/Y7CBQw. Consultado febrero de 2016.
https://goo.gl/Y7CBQw... . Además, dar cumplimiento a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), especialmente al segundo objetivo: “Poner fin al hambre, conseguir la seguridad alimentaria y una mejor nutrición, y promover la agricultura sostenible” se garantiza la sostenibilidad de esta política pública¹³13. Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Agenda de Desarrollo Post-2015 de la Organización de las Naciones Unidas. Bogotá: 2015. [Internet]. Disponible en: Disponible en: https://goo.gl/s1ez2S . Consultado octubre de 2015.
https://goo.gl/s1ez2S... .

Respecto con el criterio de equidad dentro de los principios orientadores de la política se encuentra: 1. Equidad Social: La Política propende por la justicia social y la inclusión de grupos poblacionales con mayores niveles de vulnerabilidad, por condiciones de edad, género, ingresos, etnias, desplazamiento y discapacidad, así como la equiparación de oportunidades entre los territorios del país¹⁴14. Cardozo M. Políticas públicas: los debates de su análisis y evaluación. Andamios. México: 2013; 10(21): 39-59.; 2. Perspectiva de Género: La Política promueve la igualdad entre hombres y mujeres brindando las mismas posibilidades de acceso a recursos productivos, servicios y oportunidades frente a las responsabilidades y roles en la seguridad alimentaria y nutricional¹⁵15. Valle G, Bueno E. Las Políticas Públicas desde una perspectiva de género. Novedades en Población. La Habana: CEDEM, Centro de Estudios Demográficos, Universidad de La Habana. 2006; 4(2): 1-27..

Objetivo 2 de la evaluación: evaluar los procesos y avances relacionados con la implementación del PSAN

Se realizó el análisis del proceso de la política pública desde la perspectiva comparativa del diseño de la política pública frente a la realidad de la política. Los actores que participan en el proceso de gestión de la Política Pública de Seguridad Alimentaria y Nutricional, que tienen la mayor capacidad de influir para el logro de los objetivos y que sus intereses son muy fuertes con respecto a la política, son: Gobierno, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Departamento para la Prosperidad Social (DPS), Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), Ministerio de Salud y Protección Social y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF). Son los actores que poseen mayor disponibilidad de recursos económicos, humanos, infraestructura, capacidad técnica y cobertura para la implementación de la Política Pública de SAN.

Los resultados del análisis del proceso de la Política de SAN por cada elemento de la cadena de valor se presentan a continuación:

Avances más importantes en la implementación de la Política de SAN¹⁷17. Ministerio de Salud y Protección Social y Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura - FAO. Primer informe de seguimiento al Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012-2019. Bogotá: 2016. [Internet]. Disponible en: Disponible en: https://goo.gl/81HqW5 . Consultado marzo de 2016.
https://goo.gl/81HqW5... :

DISCUSIÓN

Para garantizar la seguridad alimentaria, es necesario generar esfuerzos para que los hogares tengan acceso a servicios de saneamiento básico adecuados, para optimizar el aprovechamiento biológico de los alimentos, relacionado con la calidad del agua consumida, el acceso a servicios públicos como la recolección adecuada de basuras, a fuentes de energía o gas natural para el proceso de cocción de los alimentos, a servicios sanitarios adecuados, entre otros, que previenen la aparición de enfermedades infecciosas y están directamente relacionadas con el estado nutricional de la población.

El desarrollo rural es fundamental, para garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, y “a pesar de la importancia del sector agropecuario en la economía del país, los pobladores rurales enfrentan difíciles condiciones de vida. Por lo anterior, la reducción en el uso del suelo agrícola se convierte en un factor determinante que incide en la SAN de la población rural y en varios otros efectos que no son evidentes a corto plazo, como pueden ser la reducción de las probabilidades de que los campesinos cuenten con alimentos para autoconsumo, la reducción del ingreso dados los cambios en las actividades productivas, la disminución de posibilidades de empleo rural, el desplazamiento a las cabeceras municipales de los labriegos y sus familias en búsqueda de empleo, entre otras alteraciones del sistema productivo agropecuario ¹⁹19. López D. Disponibilidad de alimentos básicos en Colombia 2000-2010: ¿Producción nacional o importaciones? Bogotá; 2015..

La producción nacional de alimentos es muy importante para afrontar la inestabilidad de los precios internacionales de los principales alimentos, para lograr un mercado interno de alimentos que articule a productores rurales pequeños, medianos y grandes, con habitantes rurales y urbanos, con el fin de satisfacer las necesidades básicas para el desarrollo de una vida sana y digna. La disponibilidad de alimentos básicos en el país en los últimos años se ha venido suministrando cada vez más por importaciones, en detrimento de la producción nacional¹⁹19. López D. Disponibilidad de alimentos básicos en Colombia 2000-2010: ¿Producción nacional o importaciones? Bogotá; 2015..

La política de SAN está enmarcada en un fuerte soporte normativo, y en la estructuración del problema se describe de manera detallada la magnitud y características de la población, en donde se encuentra la cuantificación de la población afectada, diferenciada por sexo y edad, y la distribución geográfica con los datos de la ENSIN 2005, pero se debe incluir los datos de los grupos étnicos.

La Red de Investigación en SAN no se ha estructurado, las acciones desarrolladas han tenido como objetivo el fortalecer la interrelación académica, la democratización en el acceso a la información y optimizar los recursos para investigación. Es necesario continuar con el proceso de consolidación de la red de redes en SAN, en donde se integren a todos los actores tanto a nivel nacional como territorial; en donde se conforme y fortalezca la red de investigación e innovación en SAN, la red de expertos, la red de información y la red de observatorios locales, con el fin de articular los múltiples actores identificados e incluyendo al Departamento Administrativo de Ciencia Tecnología e Innovación y a otros posibles aliados estratégicos nacionales o internacionales para poner en marcha las líneas de investigación relativa a los ejes de la SAN y sus determinantes.

Un desafío de la Política Nacional de SAN es fortalecer de manera explícita las capacidades de los actores responsables del desarrollo científico y tecnológico con el fin de lograr una definición de prioridades de investigación en los ejes de la seguridad alimentaria y nutricional, y establecer las bases del conocimiento en torno a la situación nacional, regional y local de la SAN²⁰20. Observatorio de Seguridad Alimentaria y Nutricional (OSAN). FAO y Ministerio de Salud y Protección Social. Redes de investigación y observatorios locales. Aproximación a una agenda nacional en investigación en SAN. Bogotá: 2014..

Se encontraron las siguientes debilidades en el diseño de la política de SAN: sus estrategias no tienen integrado el enfoque de determinantes sociales en salud, las metas e indicadores planteados son planos y no dan respuesta de la seguridad alimentaria y nutricional en los territorios. En cuanto al seguimiento de los indicadores del eje de aprovechamiento biológico, el análisis está con corte año 2010, ya que estos datos dependen de la ENSIN y se debe esperar los resultados de la ENSIN 2015.

Una debilidad de la Política de SAN en el proceso de implementación es el abordaje en de la Gestión Social del Riesgo para dar respuesta a toda la problemática del país, ya que se limita la focalización específicamente hacia la población vulnerable, en donde se visualiza la SAN como un problema exclusivamente de la Pobreza. Desconociendo que la SAN se debe abordar desde el enfoque de determinantes sociales en salud y que es multifactorial.

A pesar de que la oferta programática da respuesta a las necesidades de la SAN en el territorio en donde las entidades nacionales tienen presencia, se requiere que se generen programas que integren a los actores, para garantizar la intersectorialidad institucional y la integralidad de las acciones en torno a la SAN y que se amplíe la cobertura hacia las zonas con mayores brechas de inseguridad alimentaria.

Con el fin de garantizar el fortalecimiento de los ejes disponibilidad y acceso de alimentos es necesario que el Ministerio de Transporte sea un actor clave dentro de la Política de SAN, con el fin de que se garantice el desarrollo de la red vial en las zonas productoras de alimentos y de esta manera disminuir el costo del transporte que incide en el precio de los alimentos.

Rediseñar la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional de acuerdo a la dinámica actual del país en cuanto a los compromisos internacionales, a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, al derecho de la alimentación, la soberanía y gobernanza en seguridad alimentaria y nutricional, el enfoque de Determinantes Sociales en Salud; en donde se incluyan indicadores que midan la realidad de la SAN a nivel nacional y territorial, que contenga el componente étnico con un adecuado diagnóstico situacional en SAN y que realmente se integren a los actores que tienen la responsabilidad de la SAN en el territorio

REFERENCIAS

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