Abstract

Different social protection strategies have been used worldwide to combat hunger and promote social mobility. Among them, the Conditional Income Transfer Programs stands out because of its contractual design and governance structure, both of which have the promotion of positive behaviour of the individual, and not assistance, at their core. Therefore, families that participate in these programs receive, in general, certain financial amount intended to meet basic needs and contribute to the fulfilment of positive conditions imposed for their maintenance in the program. Knowledge of these conditions and noticing in which context investigation of these practices have been discussed in academic scenario makes it a factor of scientific and social relevance. With this drive, this study aimed to discuss the different designs of the policy in many countries. To achieve this, 50 scientific papers, from 28 countries were analysed, aiming to contextualize their methodologies and achievements. To perform this analysis, an exploratory study was carried out, using meta-study, using as reference the database of the World Bank, the electronic sites and articles published on the subject between the years of 2003 and 2011, with the goal to find under which point of view major income transfer programs worldwide have been studied. Among the main results, we should note the fact that, regardless of the country or conditional income transfer program considered keeping the children in school and attention health are key conditions for inclusion and maintenance of the family in the transfer system.

Public Administration; Conditional Income Transfer; Social Protection

Introdução

A administração pública direciona atenção ao desenvolvimento de políticas sociais para promover a distribuição dos recursos a toda sociedade. As políticas sociais visam a promoção da justiça social e o combate à miséria, a fim de corrigir as desigualdades sociais geradas pela acumulação de bens por grupos sociais (Marsiglia; Silveira; Carneiro Júnior, 2005MARSIGLIA, R. M. G.; SILVEIRA, C.; CARNEIRO JUNIOR, N. Políticas sociais: desigualdade, universalidade e focalização na saúde no Brasil. Saúde e Sociedade, São Paulo, v. 14, n. 2, p. 69-76, 2005.).

As ações sociais são direcionadas ao atendimento de famílias que vivem em condições de baixa renda, com acesso restrito à alimentação, saúde e educação e têm o intuito de promover a ascensão social destas. Dentre as políticas de proteção social estão os programas de transferência condicionada de renda, que têm como finalidade investir em capital humano para promover melhor qualidade de vida à sociedade. Esses programas aparecem como resposta aos dilemas da proteção social baseada nos direitos sociais, de renda e de trabalho (Trevisani; Burlandy; Jaime, 2012TREVISANI, J. de J. D.; BURLANDY, L.; JAIME, P. C. Fluxos decisórios na formulação das condicionalidades de saúde do Programa Bolsa Família. Saúde e Sociedade, São Paulo, v. 21, n. 2, p. 492-509, 2012.).

Programa de transferência condicionada de renda ou conditional cash transfer (CCT), como é internacionalmente conhecido, é uma iniciativa dos Estados, advindas de acordos internacionais, para garantir, respeitar e promover o direito à alimentação adequada (Pasquim; Santos, 2007PASQUIM, E. M.; SANTOS, L. M. P. Análise de programas de transferência de renda no Brasil sob a ótica e prática de atores federais e estaduais. Saúde e Sociedade, São Paulo, v. 16, n. 3, p. 52-68, 2007.). Ainda, tem como objetivo combater a miséria, reduzir a vulnerabilidade social e quebrar o ciclo intergeracional de pobreza.

Os CCT são uma tendência mundial e estão presentes em vários países, com ideologia principal muito semelhante, sendo promover a qualidade de vida via investimentos em capital humano de longo prazo. De acordo com a perspectiva de diversos autores - por exemplo, (Ferreira, Jimenez e Holzer, 2011FERREIRA, M. A. M.; JIMENEZ, B. S.; HOLZER, M. The contributions of public management in improving citizens' quality of life: an analysis of Brazil's conditional cash transfer program. In: PUBLIC MANAGEMENT RESEARCH CONFERENCE, 2011, Syracuse. ... Syracuse, 2011, p. 1-35. Disponível em: <Disponível em: https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFiles/conferences/pmrc/Files/Ferreira%20_Jimenez_Holzer_Brazil%E2%80%99s%20Conditional%20Cash%20Transfer%20%20Program.pdf >. Acesso em: 14 jun. 2015.
https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFil... ), (Monteiro et al., 2010MONTEIRO, D. A. et al Análises dos indicadores sociais brasileiros pré e pós implementação do Programa Bolsa Família. Revista Administração Pública e Gestão Social, Viçosa, v. 2, n. 3, p. 76-97, 2010.) e (Sousa, 2009SOUSA, J. M. C. de. A superação da pobreza através da distribuição justa das riquezas sociais: uma análise da consistência teórica do Programa Bolsa Família e das perspectivas dos beneficiários de saída autosustentada do programa. 2009. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2009.) - os programas têm se mostrado uma ferramenta eficiente de proteção social e combate à pobreza.

Como o próprio nome sugere, sua ação central envolve a transferência de recursos monetários para famílias carentes. Contudo, para que recebam o auxílio, essas famílias devem se encaixar em um perfil determinado pelas regras do programa e cumprir algumas exigências específicas. Chamadas de condicionalidades, essas exigências estão relacionadas à saúde, educação e assistência social e focam especialmente as crianças.

O perfil para se cadastrar nesses programas e acessar aos benefícios deles decorrentes são comuns à maioria dos programas: ter pelo menos um membro "menor de idade", ou seja, de criança a jovem, e que esteja frequentando a escola.

Alguns programas possuem características singulares e apoiam famílias com idosos, com portadores de doença ou destinam o beneficio especificamente para o estudante e não para a família; outros visam contribuir também para a redução das assimetrias de gênero, a partir do empoderamento das mulheres (Ferreira; Jimenez; Holzer, 2011FERREIRA, M. A. M.; JIMENEZ, B. S.; HOLZER, M. The contributions of public management in improving citizens' quality of life: an analysis of Brazil's conditional cash transfer program. In: PUBLIC MANAGEMENT RESEARCH CONFERENCE, 2011, Syracuse. ... Syracuse, 2011, p. 1-35. Disponível em: <Disponível em: https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFiles/conferences/pmrc/Files/Ferreira%20_Jimenez_Holzer_Brazil%E2%80%99s%20Conditional%20Cash%20Transfer%20%20Program.pdf >. Acesso em: 14 jun. 2015.
https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFil... ; Moreira et al., 2010MOREIRA, N. C. et al. Programa de transferência de renda mínima e atividade complementar de renda: uma análise sobre o empoderamento das mulheres. Revista de Ciências Humanas, Viçosa, v. 10, n. 1, p. 198-212, 2010.).

No curto prazo, esses projetos têm o objetivo de extinguir ou aliviar a fome, a miséria e a desnutrição infantil, impulsionando a saúde e a educação básica. Já no longo prazo os objetivos são mais ambiciosos, como quebrar o vicioso ciclo de pobreza que é transferido de uma geração para outra; promover a mobilidade social e o desenvolvimento humano; e reduzir a desigualdade social, melhorando assim a qualidade de vida da população.

Os CCT têm amplos objetivos, em termos de desenvolvimento, por isso vêm ganhando notoriedade em muitos países, os quais adotaram seus princípios, como alternativa de assistência e promoção social. O primeiro programa nacional surgiu em 1997 no México, denominado Progresa, posteriormente renomeado Oportunidades. Segundo (Niño-Zarazúa, 2010NIÑO-ZARAZÚA, M. Mexico's Progresa-Oportunidades and the emergence of social assistance in Latin America. Brooks World Poverty Institute Working Papers, Manchester, n. 142, p. 1-24, Mar. 2010.), ele foi lançado para atender 300 mil famílias residentes na zona rural; porém, em 2010 já beneficiava mais de 6 milhões de famílias, tornando-se referência no mundo, perdendo em visibilidade apenas para o Programa Bolsa Família (PBF) do Brasil, que possui a maior cobertura populacional do mundo, em termos relativos e absolutos. De acordo com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, em 2014, o Bolsa Família atendeu cerca de 13,9 milhões de beneficiários diretos e 55 milhões indiretos, com participação de aproximadamente 1% do PIB (Brasil, 2014BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Relatórios de informações sociais. Brasília, DF, 2014. Disponível em: <Disponível em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/relatorio.php#Visão Geral Brasil >. Acesso em: 14 jun. 2015.
http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/g... ).

Embora seja notório o tamanho e a relevância social desses programas, muitos debates ainda têm sido travados, principalmente no ambiente acadêmico, em torno dos seus custos sociais e operacionais, bem como da efetividade dos CCT enquanto estratégia de mobilidade social. Nesse sentido, diversos autores no mundo inteiro, como relacionado na seção "Resultados e discussões", têm estudado esses programas sob diferentes perspectivas, embora não se tenha ainda uma postura inequívoca sobre sua eficácia em longo prazo.

Portanto, dada a atual importância do tema, este trabalho pretende estudar as características e os resultados dos programas de transferência de renda condicionada, os quais já possuem dados significativos divulgados, nas diversas regiões do mundo. Ainda, analisar sob qual ótica os diversos pesquisadores têm explorado a temática, a partir de um arcabouço teórico comum. Para tanto, fundamenta-se em análises de artigos já publicados sobre o tema, em que foram explorados seus aspectos metodológicos, seus objetivos e abordagens, bem como suas temáticas centrais, divididas em três grandes eixos temáticos, a partir da característica central. Também foram levantados subtemas, a fim de compreender detalhadamente os campos de pesquisa.

Este artigo não considerou todos os CCT, pois alguns programas ainda estavam em fase inicial, não tendo sido, portanto, academicamente explorados, ou simplesmente possuem poucas informações disponíveis para consulta.

Políticas de proteção social: programas de transferência de renda condicionada

(Ferreira, Jimenez e Holzer, 2011FERREIRA, M. A. M.; JIMENEZ, B. S.; HOLZER, M. The contributions of public management in improving citizens' quality of life: an analysis of Brazil's conditional cash transfer program. In: PUBLIC MANAGEMENT RESEARCH CONFERENCE, 2011, Syracuse. ... Syracuse, 2011, p. 1-35. Disponível em: <Disponível em: https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFiles/conferences/pmrc/Files/Ferreira%20_Jimenez_Holzer_Brazil%E2%80%99s%20Conditional%20Cash%20Transfer%20%20Program.pdf >. Acesso em: 14 jun. 2015.
https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFil... ) afirmam que a popularidade do programa de transferência de renda como instrumento de combate à pobreza pode parcialmente ser explicada pela visão de que representa uma abordagem politicamente mais aceita de correção social. Isso porque se trata não apenas de assistência, mas de imposição de nova conduta por meio de contrato social em que toda a sociedade assume o custo de um investimento intertemporal de capital humano.

Para (Son, 2008SON, H. Conditional cash transfer programs: an effective tool for poverty alleviation? Policy Brief Series, Manila, n. 51, p. 1-16, July 2008.), os programas de transferência condicionada de renda estão crescendo rapidamente pelo mundo e têm se mostrado como uma ferramenta efetiva para o alívio imediato da pobreza. O número de CCT cresceu e se espalhou pelo mundo, principalmente a partir dos anos 2000, estando presente em mais de 30 países (Banco Mundial, 2009BANCO MUNDIAL. Conditional cash transfers: reducing present and future poverty. Washington, DC, 2009.), o que demonstra que os programas são esperanças para mudanças sociais.

Nesse sentido, eles têm proporcionado aos países significativas melhorias, principalmente no setor da saúde e da educação, com o aumento no número de crianças nas escolas, a redução do abandono escolar e melhorias na saúde da criança e da mulher (Son, 2008SON, H. Conditional cash transfer programs: an effective tool for poverty alleviation? Policy Brief Series, Manila, n. 51, p. 1-16, July 2008.; Rawlings, 2005RAWLINGS, L. B. A new approach to social assistance: Latin America's experience with conditional cash transfer programmes. International Social Security Review, v. 58, n. 2-3, p. 133-161, jul. 2005.). Os avanços são proporcionados pelas condicionalidades ligadas à educação, saúde e assistência social, uma vez que o não cumprimento destas pode ocasionar a perda do auxílio advindo dos programas.

A maior parte dos CCT possui rigorosos sistemas de controle para fiscalizar o cumprimento das exigências, o que nem sempre inibe a existência de disfuncionalidades. De acordo com (Ferreira, Jimenez e Holzer, 2011FERREIRA, M. A. M.; JIMENEZ, B. S.; HOLZER, M. The contributions of public management in improving citizens' quality of life: an analysis of Brazil's conditional cash transfer program. In: PUBLIC MANAGEMENT RESEARCH CONFERENCE, 2011, Syracuse. ... Syracuse, 2011, p. 1-35. Disponível em: <Disponível em: https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFiles/conferences/pmrc/Files/Ferreira%20_Jimenez_Holzer_Brazil%E2%80%99s%20Conditional%20Cash%20Transfer%20%20Program.pdf >. Acesso em: 14 jun. 2015.
https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFil... ), no Brasil, por exemplo, há vários problemas relacionados principalmente ao cadastro e acompanhamento do cumprimento dessas condicionalidades. Os autores desvendaram também o impacto positivo da qualidade do gestor público na eficiência do programa.

O Quadro 1 expõe sinteticamente uma lista dos programas de transferência de renda, enfatizando suas condicionalidades principais.

Algumas características são comuns aos CCT analisados, como o fato de o dinheiro ser, via de regra, repassado às mulheres como forma de dar a elas maior autonomia na gestão financeira, o que tem sido denominado pelos pesquisadores dessa área como "empoderamento feminino". Isso porque cabe à mulher decidir como será aplicado o auxílio recebido, o que reforça seu papel no lar, principalmente na dimensão econômica.

Um estudo realizado por (Moreira et al., 2010MOREIRA, N. C. et al. Programa de transferência de renda mínima e atividade complementar de renda: uma análise sobre o empoderamento das mulheres. Revista de Ciências Humanas, Viçosa, v. 10, n. 1, p. 198-212, 2010.) sobre o Programa Bolsa Família mostrou a prioridade das mulheres na aplicação dos recursos recebidos: 52,9% delas usavam o dinheiro na alimentação, outros 41,2% usavam para proporcionar segurança e recursos básicos para a família e 5,9% usavam para a compra de material escolar para os filhos. Pelos dados, a maior parte do dinheiro é destinada à alimentação e a proporcionar os recursos básicos (energia elétrica, água, gás), indicando a priorização do curto prazo e, portanto, a reduzida capacidade de atendimento do objetivo de longo prazo, que é promover a educação e extinguir a pobreza.

Outro estudo, realizado por (Do Vale, 2009DO VALE, A. M. B. Programa Bolsa Família e saúde: estudo qualitativo sobre a experiência das famílias beneficiadas. 2009. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Universidade Estadual do Ceará, Fortaleza, 2009.), corrobora essa ideia. Segundo a autora, o recurso do Bolsa Família é destinado principalmente à aquisição de alimentos e medicamentos. As aquisições desses itens contribui para a melhoria da saúde, um dos objetivos desses programas, e também supre as necessidades imediatas e de curto prazo. (Do Vale, 2009DO VALE, A. M. B. Programa Bolsa Família e saúde: estudo qualitativo sobre a experiência das famílias beneficiadas. 2009. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Universidade Estadual do Ceará, Fortaleza, 2009.) ressalta que os benefícios decorridos do auxílio não contribuem para os objetivos de longo prazo, tampouco possibilita a desvinculação dos beneficiários dos programas ao longo do tempo.

Entre os autores (Moreira et al., 2010MOREIRA, N. C. et al. Programa de transferência de renda mínima e atividade complementar de renda: uma análise sobre o empoderamento das mulheres. Revista de Ciências Humanas, Viçosa, v. 10, n. 1, p. 198-212, 2010.), (Do Vale, 2009DO VALE, A. M. B. Programa Bolsa Família e saúde: estudo qualitativo sobre a experiência das famílias beneficiadas. 2009. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Universidade Estadual do Ceará, Fortaleza, 2009.) e (Moreira et al., 2012MOREIRA, N. C. et al. Empoderamento das mulheres beneficiárias do Programa Bolsa Família na percepção dos agentes dos Centros de Referência de Assistência Social. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 46, n. 2, p. 403-423, 2012.) existe um concenso de que a transferência do recurso do programa para a mulher concede a ela maior autonomia na estrutura familiar, uma vez que lhe cabe realizar o planejamento dos gastos e o controle desse dinheiro. (Dantas e Neri, 2013DANTAS, C.; NERI, E. As consequências do programa de transferência de renda condicionada Bolsa Família na vida das suas beneficiárias. Revista Gênero e DireitoJoão Pessoa, v. 2, n. 1, p. 96-110, 2013.) apontam uma supremacia dos impactos positivos em detrimento dos aspectos negativos sobre as mulheres beneficiárias do Bolsa Família.

No que tange às condicionalidades exigidas para educação e saúde, elas mostram-se muito comuns entre os países. Na educação, as condicionalidades geralmente estão relacionas à permanência do filho na escola, com frequência escolar ente 75% e 90%; participação dos pais nas atividades escolares, por meio de reuniões; e, em alguns programas, exigência de bom rendimento escolar, com notas entre 75% e 90% do total disponível durante o ano letivo. No campo da saúde, basicamente, as exigências são: levar as crianças ao médico regularmente, manter o cartão de vacinação atualizado, fazer acompanhamento da nutrição infantil e pré-natal, para as gestantes.

(Estrella e Ribeiro, 2008ESTRELLA, J.; RIBEIRO, L. M. Qualidade da gestão das condicionalidades do Programa Bolsa Família: uma discussão sobre o índice de gestão descentralizada. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 42, n. 3. p. 625-641, 2008.) destacam a importância de investimentos nas políticas sociais que objetivam romper com o ciclo de pobreza através da promoção em educação e saúde. Segundo esses autores, políticas desse tipo aumentam a capacidade produtiva dos beneficiários. Com o grupo beneficiário mais produtivo economicamente, aumenta a expectativa de que eles se desvinculem da assistência dos programas de transferência de renda.

Lagarde et al. (2007 apud Trevisani, Burlandy e Jaime, 2012TREVISANI, J. de J. D.; BURLANDY, L.; JAIME, P. C. Fluxos decisórios na formulação das condicionalidades de saúde do Programa Bolsa Família. Saúde e Sociedade, São Paulo, v. 21, n. 2, p. 492-509, 2012.) relatam que nos CCT que possuem como condicionalidade saúde houve efeitos positivos quanto ao acesso a serviços; porém, resultados sobre o impacto na melhoria da saúde da população são menos claros. Esse desfecho pode ser explicado principalmente por dois motivos: os programas analisados têm pouco tempo de existência e, por isso, não foi possível quantificar a melhoria da saúde; e os serviços oferecidos são muito básicos e precários e, assim, não estão causando um impacto significativo na melhoria da saúde.

No que diz respeito às condicionalidades de educação, é possível observar nas pesquisas analisadas, como a realizada por (Testa et al., 2013TESTA, M. G. et al. Análise da contribuição do Programa Bolsa Família para o enfrentamento da pobreza e a autonomia dos sujeitos beneficiários. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 47, n. 6, p. 1519-1541, 2013.), que houve uma significativa melhoria no acesso aos equipamentos educacionais. Nessa pesquisa, 76,6% das famílias entrevistas reconhecem melhorias na educação após o recebimento do recurso do Programa Bolsa Família. Essa melhoria pode estar associada à obrigatoriedade das crianças e dos adolescentes de frequentarem a escola, como condição para que a família continue recebendo o auxílio.

No geral, as condicionalidades dos programas analisados possuem a mesma ideologia, à exceção do CCT da Índia, o qual possui exigências bem diferenciadas. O programa indiano é voltado ao atendimento da mulher e, portando, a exigência é que ela não esteja casada quando completar 18 anos. Isso porque na Índia as mulheres são influenciadas a se casarem muito cedo, logo, não são incentivadas a estudar. O programa tenta superar essa assimetria de oportunidades incentivando-as financeiramente. Nessa direção, se a menina completar o ensino fundamental ela receberá uma bonificação e ao completar 18 anos, não estando casada, poderá retirar o dinheiro que foi depositado em seu nome no dia do seu nascimento, no valor aproximado de US$ 1.000,00. Um dos objetivos desse CCT é aumentar a autonomia feminina em relação ao seu destino.

Alguns CCT se preocupam em criar meios para que os beneficiários se desliguem do programa de forma mais rápida, como é o caso dos programas Jóvenes con Oportunidades, mexicano, e Chile Puentes, chileno. Ambos oferecem um amparo para as famílias e para os jovens ingressarem no mercado de trabalho ao fim do recebimento da transferência monetária.

O programa Jóvenes con Oportunidades premia os jovens que terminam o ensino médio em até quatro anos e com no máximo 22 anos de idade com uma quantia de $4.000 pesos (US$ 350,00), sendo instruídos a poupar o valor para ser empregado na educação superior. Já o Chile Puentes visa dar apoio psicossocial às famílias, que são acompanhadas por psicólogos por 24 meses, período em que todos os membros recebem instruções sobre educação e capacitação profissional. O programa estrutura e prepara as famílias beneficiárias a se tornarem independentes dos recursos públicos e indicam o caminho para o desenvolvimento no longo prazo.

Além da importância que os CCT têm para os beneficiários e para o país, segundo (Soares et al., 2007SOARES, S. et al. Programa de transferência condicionada de renda no Brasil, Chile e México: impactos sobre a desigualdade. Brasília, DF: IPEA, 2007.), eles têm ganhado repercussão e importância entre os órgãos internacionais, pois contribuem com a parcela de responsabilidade que esses órgãos têm em combater a pobreza nas nações em desenvolvimento.

Entretanto, algumas disfuncionalidades são evidenciadas. (Rawlings, 2005RAWLINGS, L. B. A new approach to social assistance: Latin America's experience with conditional cash transfer programmes. International Social Security Review, v. 58, n. 2-3, p. 133-161, jul. 2005.) aponta as brechas que os programas de transferência de renda deixam, por exemplo, quando não conseguem atingir todas as pessoas que precisam deste tipo de ajuda. A autora ainda questiona a viabilidade desses programas em regiões que não possuem infraestrutura, que não oferecem escolas em número suficiente para acolher as crianças ou centros de assistência à saúde, como hospitais, prontos-socorros e unidades de atendimento.

Entre os autores há um consenso de que os CCT vêm se mostrando efetivos para cumprir objetivos e metas de curto prazo (Do Vale, 2009DO VALE, A. M. B. Programa Bolsa Família e saúde: estudo qualitativo sobre a experiência das famílias beneficiadas. 2009. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Universidade Estadual do Ceará, Fortaleza, 2009.; Moreira et al., 2010MOREIRA, N. C. et al. Programa de transferência de renda mínima e atividade complementar de renda: uma análise sobre o empoderamento das mulheres. Revista de Ciências Humanas, Viçosa, v. 10, n. 1, p. 198-212, 2010.; Moore, 2009MOORE, C. Nicaragua's Red de Protección Social: an exemplary but short-lived conditional cash transfer programme. International Policy Centre, Brasília, DF, n. 19, p. 1-44, jan. 2009.). Mas alguns pesquisadores preocupam-se com a dependência criada pelos beneficiários e sua propensão para trabalhos informais, como demonstrou estudo do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, divulgado em matéria do jornal O Globo, em junho de 2012. Os estudos de Zimmermann (2005) e Druck e Filgueiras (2007 apud Monteiro et al. 2010MONTEIRO, D. A. et al Análises dos indicadores sociais brasileiros pré e pós implementação do Programa Bolsa Família. Revista Administração Pública e Gestão Social, Viçosa, v. 2, n. 3, p. 76-97, 2010.) corroboram essa ideia, afirmando que há uma tendência de acomodação profissional na buscar por empregos, uma vez que o aumento da renda familiar pode levar ao cancelamento do recebimento dos recursos do programa.

Outros pesquisadores, como (Ferreira, Jimenez e Holzer, 2011FERREIRA, M. A. M.; JIMENEZ, B. S.; HOLZER, M. The contributions of public management in improving citizens' quality of life: an analysis of Brazil's conditional cash transfer program. In: PUBLIC MANAGEMENT RESEARCH CONFERENCE, 2011, Syracuse. ... Syracuse, 2011, p. 1-35. Disponível em: <Disponível em: https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFiles/conferences/pmrc/Files/Ferreira%20_Jimenez_Holzer_Brazil%E2%80%99s%20Conditional%20Cash%20Transfer%20%20Program.pdf >. Acesso em: 14 jun. 2015.
https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFil... ) e (Sousa, 2009SOUSA, J. M. C. de. A superação da pobreza através da distribuição justa das riquezas sociais: uma análise da consistência teórica do Programa Bolsa Família e das perspectivas dos beneficiários de saída autosustentada do programa. 2009. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2009.), revelaram evidências mais positivas. Esses autores indicaram que o PBF tem contribuído para a distribuição justa de riqueza no Brasil. Possivelmente o programa conseguirá romper com o ciclo intergeracional de pobreza, pois trata de investimento em capital humano de longo prazo. Os autores destacam que, se cumpridas as condicionalidades, os filhos dos beneficiários conseguirão ser mais produtivos, terão acesso a melhores empregos e renda, saindo definitivamente da condição de pobreza. Entretanto, (Sousa, 2009SOUSA, J. M. C. de. A superação da pobreza através da distribuição justa das riquezas sociais: uma análise da consistência teórica do Programa Bolsa Família e das perspectivas dos beneficiários de saída autosustentada do programa. 2009. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2009.) destaca que os beneficiários atuais dificilmente conseguirão desvincular-se do Bolsa Família, pois o Brasil ainda não consegue oferecer empregos de qualidade que possibilite o aumento de renda das famílias participantes.

Procedimentos metodológicos

Para a realização deste trabalho foram analisados 40 programas de diversos países. Os dados foram obtidos de fontes secundárias, de bancos de informações e documentos dos próprios programas, do Banco Mundial, de estudos e pesquisas disponíveis na internet e de artigos publicados sobre o tema³2Os autores tentaram ser fiéis à reprodução das informações obtida nas fontes. Portanto, a existência de qualquer inadequação informacional deve-se tanto à pluralidade dos meios e quanto à controvérsia do tema, uma vez que, de modo geral, existem diversas linhas analíticas e interpretativas desse fenômeno..

A metodologia usada para este artigo foi predominantemente qualitativa e descritiva, na perspectiva de (Minayo, Delanches e Gomes, 2009MINAYO, M. C. dos S.; DELANCHES, S.; GOMES, R. Pesquisa social: teoria, método e criatividade. Petrópolis: Vozes, 2009., p. 21), segundo a qual "[...] pesquisas qualitativas abordam o universo dos significados, dos motivos, aspirações, das crenças, dos valores e das atitudes."

A coleta de dados caracterizou-se como bibliográfica e documental. A pesquisa bibliográfica se dá pela utilização de textos e documentos já publicados como base para a fundamentação teórica e fonte de dados. O objetivo da pesquisa bibliográfica é conhecer diversas contribuições científicas sobre o tema (Gil, 1991GIL, A. C. Como elaborar projetos de pesquisa. São Paulo: Atlas, 1991.). Para tanto, o presente trabalho foi baseado em 50 artigos nacionais e internacionais que abordaram o tema programa de transferência de renda condicionada, divididos em três eixos temáticos, sendo eles desenho, avaliação e análise, publicados entre 2003 e 2011.

O metaestudo como procedimento metodológico

O metaestudo é uma variação da meta-análise. Segundo (Luiz, 2002LUIZ, A. J. B. Meta-análise: definição, aplicações, e sinergia com dados especiais. Cadernos de Ciência & Tecnologia, Brasília, DF, v. 19, n. 3, p. 407-428, 2002., p. 409) a meta-análise "[...] visa extrair informação adicional de dados preexistentes através da união de resultados de diversos trabalhos e pela aplicação de uma ou mais técnicas estatísticas." A meta-análise é uma ferramenta quantitativa utilizada por pesquisadores, principalmente da área de administração. O metaestudo é uma metodologia semelhante que visa extrair informações de pesquisas já publicadas para obter resultados novos e sintetizados sobre as diferentes investigações. Porém essa técnica utiliza uma abordagem qualitativa, o que a distingue da meta-análise (Brito; Berardi, 2010BRITO, R. P. de; BERARDI, P. C. Vantagem competitiva na gestão sustentável da cadeia de suprimentos: um metaestudo. Revista de Administração de EmpresasSão Paulo, v. 50, n. 2, p. 155-169, 2010.).

Para a condução do metaestudo foram realizadas três etapas orientadas pela metodologia de (Minayo, Delanches e Gomes, 2009MINAYO, M. C. dos S.; DELANCHES, S.; GOMES, R. Pesquisa social: teoria, método e criatividade. Petrópolis: Vozes, 2009.). Na primeira foram selecionados os materiais, todos focados no tema programa de transferência condicionada de renda, seguida de uma leitura compreensiva a fim de extrair informações e orientações teóricas.

A segunda etapa compreendeu a exploração do material, momento em que foram retirados dados, trechos e fragmentos considerados mais relevantes. As informações extraídas foram agrupadas por semelhanças, de modo a facilitar o entendimento e posterior análise. A última etapa foi a descrição e a apresentação dos resultados.

O metaestudo é uma ferramenta prática e de custos relativamente baixos, pois não é necessário fazer pesquisa de campo para coletar dados primários e, ainda, evita a repetição de pesquisas já realizadas por outros autores. Além disso, a coleta de informações é mais rápida.

Resultados e discussão

Os artigos abordados foram agrupados por eixos temáticos, a fim de melhor explorar as análises e comparações. Eixos temáticos são agrupamentos em torno de um propósito. Trabalhos com análises temáticas consistem em "[...] em descobrir núcleos de sentidos que compõem a comunicação e cuja presença ou frequência de aparição pode significar alguma coisa para o objetivo analítico escolhido" (Bardin, 1979BARDIN, L. Análise de conteúdo. Lisboa: Edições 70, 1979., p.105).

Eixo temático

Os 50 trabalhos estudados foram classificados em três eixos temáticos, agrupados da seguinte forma: 18 trabalhos tiveram como foco analisar o desenho dos programas; outros 18, a avaliação; e 14 focaram na análise.

O tema desenho expõe as características dos programas, e, por essa razão, foi uma técnica muito utilizada pelos autores. A temática avaliação discute os resultados alcançados, o impacto das condicionalidades na região e a eficácia do CCT. Já a temática análise tem como objetivo fazer um estudo qualitativo global do projeto, bem como apontar as vantagens proporcionadas aos beneficiários.

Os artigos que tratam do desenho do programa conduziram uma pesquisa aprofundada sobre suas características, sua implementação no país, as vantagens e as desvantagens em relação a outros métodos para o alívio da pobreza. Esse eixo temático se propõe à análise da estrutura conceptiva até o processo de execução. Relatam as condições de implantação, os desafios gerados tanto para a população quanto para o governo e os desdobramentos gerados pela intervenção social. Também aborda assuntos relacionados às expectativas e aos objetivos do programa, além de apresentar resultados preliminares.

Esses artigos, em sua maioria, são de abordagem qualitativa ou qualiquantitiva. Trazem resultados exploratórios iniciais, baseados em dados preexistentes, ou seja, utilizam-se da pesquisa teórica e se alimentam de informações disponibilizadas pelo governo local ou por organizações não governamentais que acompanham de perto o desenvolvimento e a execução do CCT.

Os artigos que abordam a avaliação estão direcionados aos resultados alcançados sob a ótica do efeito, do impacto e das externalidades geradas. Em geral, abordam profundamente a aplicação das condicionalidades, principalmente na educação e na saúde, discorrendo sobre o desempenho do CCT. Via de regra, os artigos exploram os benefícios do programa na redução da desigualdade social, na mitigação do nível pobreza e na mobilidade social. Para alcançarem melhores resultados os trabalhos são focados em uma área do projeto, ou seja, somente abordam o tema saúde ou o tema educação.

De modo geral, os artigos têm evidenciado o fato de os programas terem atingido os objetivos iniciais ou de curto prazo, tais como o alívio imediato da pobreza, com o acesso à alimentação e aos cuidados básicos de saúde. Mas muitos autores fazem avaliação negativa no longo prazo, afirmando que só os programas de transferência de renda não serão suficientes para resolver os problemas relacionados à pobreza e à desigualdade mundial (Baez; Camacho; Nguyen, 2011BAEZ, J.; CAMACHO, A.; NGUYEN, T. C. Assessing the long-term effects of conditional cash transfers on human capital: evidence from Colombia. Washington, DC: World Bank, 2011. Disponível em: <Disponível em: http://elibrary.worldbank.org/doi/book/10.1596/1813-9450-5681 >. Acesso em: 9 jul. 2014.
http://elibrary.worldbank.org/doi/book/1... ; Ponce; Bedi, 2010PONCE, J.; BEDI, A. S. The impact of a cash transfer program on cognitive achievement: the Bono Desarrollo Humano of Ecuador. Economics of Education Review, Bonn, v. 29, n. 1, p. 116-125, 2010.). Esses pesquisadores trabalham com análise quantitativa e, por estarem focados em área especifica do projeto, no geral utilizam de dados primários.

A análise traz uma visão geral do programa, dos resultados proporcionados aos seus beneficiários, os impactos indiretos gerados ao país, como o aumento do poder de compra e da oferta de trabalho e a relação custo-benefício, que é o gasto gerado pelo programa e o retorno sobre o nível de pobreza. Esse tipo de trabalho está interessado em estudar a viabilidade e a eficiência do projeto e não sua eficácia.

Os artigos foram também classificados por subtemas e os principais tópicos abordados entre os autores foram impacto, eficiência, análise, resultados de longo prazo, condicionalidades, redução da pobreza e empoderamento feminino. Os dados estão dispostos no Quadro 2.

Autores como (Frenz, 2007FRENZ, P. Innovative practices for intersectoral action on health: a case study of four programs for social equity. Santiago: WHO Commission on Social Determinants of Health, 2007.), (Soares et al., 2007SOARES, S. et al. Programa de transferência condicionada de renda no Brasil, Chile e México: impactos sobre a desigualdade. Brasília, DF: IPEA, 2007.) e (Sakurai e Ogawa, 2007SAKURAI, A.; OGAWA, K. Whole School Development Initiative in Yemeni basic education: lessons learned from JICA Girls' Education Project. Journal of International Cooperation Studies, Kobe, v. 15, n. 1, p. 73-91, 2007.) se propuseram a pesquisar o impacto causado pelos CCT, que também está relacionado ao desempenho, à análise, à avaliação, eficiência e eficácia dessa estratégia sob a ótica da política pública. Isso ocorre porque é interessante saber os verdadeiros benefícios dos programas: se o empenho em seu desenvolvimento é viável e se são eficazes para cumprir o seu papel, que é a erradicação da pobreza em uma perspectiva de curto e longo prazo. Vários desses trabalhos empenharam-se em avaliar e/ou mensurar a redução da desigualdade de renda, da desigualdade social, avaliado pelo índice de Gini, a exemplo de (Soares et al., 2007SOARES, S. et al. Programa de transferência condicionada de renda no Brasil, Chile e México: impactos sobre a desigualdade. Brasília, DF: IPEA, 2007.).

Outros artigos, principalmente os que têm como eixo temático cardinal o desenho do programa, abordam como subtemas os caminhos usados para a criação e implementação, seus desafios, objetivos e resultados iniciais. Pesquisadores dessa área trabalharam, em sua maioria, com programas novos ou programas pilotos, os quais ainda não dispõem de muitos dados para uma análise densa e de longo prazo.

O aumento da qualidade de vida, de oportunidades e da oferta de trabalho também está entre os subtemas mais abordados. Neles, discute-se a posição dos gestores locais em relação à oferta e à acessibilidade dos programas para a população carente. O resultado dominante indica que os CCT sozinhos não são suficientes para gerar e proporcionar ascensão ao mercado de trabalho e combater o desemprego (Samaniego; Tejerina, 2010SAMANIEGO, P.; TEJERINA, L. Financial inclusion through the Bono de Desarrollo Humano in Ecuador: exploring options and beneficiary readines. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2010., por exemplo).

Vários autores apontam a necessidade de o governo incentivar a economia, gerar novos postos de trabalho, ampliar e melhorar a educação e promover políticas de desenvolvimento para os setores da indústria e do serviço (Alzúa; Cruces; Ripani, 2013ALZÚA, M. L.; CRUCES, G.; RIPANI, L. Welfare programs and labor supply in developing countries: experimental evidence from Latin America. Journal of Population Economics, Bonn, v. 26, n. 4, p. 1255-1284, 2013.). Medidas como essas, somadas às ações do CCT, podem aumentar a capacidade do país em combater a desigualdade social.

O sistema de controle para o cumprimento das condicionalidades também foi um assunto discutido entre os autores, abordando como e quais ferramentas podem auxiliar os gestores nessa tarefa. No Brasil foi criada uma ferramenta para o controle do PBF, chamada Índice de Gestão Descentralizada (IGD), que verifica não apenas o cumprimento das condicionalidades, mas também a eficiência da gestão, controlando o número famílias atingidas e os métodos de seleção dos beneficiários, entre outros aspectos.

Também foi debatido o tema focalização, que se dá quando o benefício atinge as pessoas que realmente dele necessitam. Portanto, um sistema de controle eficiente é importante para garantir que o dinheiro seja repassado somente às famílias de baixa renda e que possuam os requisitos para participar do programa (Arulpragasam et al., 2011ARULPRAGASAM, J. et al. Building governance and anti-corruption in the Philippines' conditional cash transfer program: Philippine social protection note. Washington, DC: World Bank, 2011. Disponível em: <Disponível em: http://documents.worldbank.org/curated/en/2011/03/15320625/building-governance-anti-corruption-philippines-conditional-cash-transfer-program >. Acesso em: 14 jun. 2015.
http://documents.worldbank.org/curated/e... ).

Ainda, temas como o acesso ao crédito e ao sistema financeiro e o desenvolvimento econômico do país também foram abordados. Programas como Juntos, do Peru, incentivam os beneficiários a manter uma poupança bancária. O Bono de Desarrollo Humano (BDH), do Equador, usa como garantia os recebimentos futuros do CCT para dar acesso a microcréditos. No Brasil, o PBF oferece uma conta poupança gratuita para cada família beneficiária. Os estudos sobre o Quênia, (Samaniego e Tejerina, 2010SAMANIEGO, P.; TEJERINA, L. Financial inclusion through the Bono de Desarrollo Humano in Ecuador: exploring options and beneficiary readines. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2010.) mostraram que as contas poupanças sem nenhum tipo de encargo concedidas aos trabalhadores livres não assalariados tiveram impactos positivos sobre a renda, principalmente das mulheres. Entretanto, em âmbito geral, os resultados apontam que o acesso ao crédito é uma vantagem, mas não tem trazido efetiva melhoria na qualidade de vida das pessoas carentes (Samaniego; Tejerina, 2010SAMANIEGO, P.; TEJERINA, L. Financial inclusion through the Bono de Desarrollo Humano in Ecuador: exploring options and beneficiary readines. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2010.).

Além disso, vários autores abordam uma questão adicional na lógica institucional dos CCT, o da correção não apenas das assimetrias sociais, mas também das de gênero. Vários artigos - a exemplo de (Moreira et al., 2010MOREIRA, N. C. et al. Programa de transferência de renda mínima e atividade complementar de renda: uma análise sobre o empoderamento das mulheres. Revista de Ciências Humanas, Viçosa, v. 10, n. 1, p. 198-212, 2010.); (Universidad..., 2009UNIVERSIDAD RAFAEL LANDÍVAR. Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales. Expandiendo oportunidades para grupos vulnerables en Guatemala. Guatemala, 2009. Disponível em: <Disponível em: https://www.url.edu.gt/PortalURL/Archivos/56/Archivos/banco-mundial-expandiendo-oportunidades-grupos-vulnerables-20090730.pdf >. Acesso em: 12 ago. 2015.
https://www.url.edu.gt/PortalURL/Archivo... ); (Sinha e Yoong, 2009SINHA, N.; YOONG, J. Long-term financial incentives and investment in daughters evidence from conditional cash transfers in North India. Washington, DC: World Bank Publications 2009.) - discutem o empoderamento feminino. Em alguns países, como Paquistão, Índia, Bangladesh e Iêmen, o CCT é direcionado para as mulheres com intuito de garantir que elas tenham acesso à educação e ao sistema de saúde. Em outros, a exemplo do Brasil, a gestão financeira do recurso é geralmente de responsabilidade exclusiva das mulheres, como forma de conceder a elas maior autonomia no lar.

Considerações finais

Muitos pesquisadores estão se dedicando a melhor compreender o desenho, os objetivos, o sistema de governança e os resultados dos CCT no Brasil e no mundo. A compreensão das perspectivas dos estudos e de seus resultados é fator sine qua non para que governantes e tomadores de decisão possam refletir sobre os aspectos de adoção, manutenção, expansão ou mesmo de mudança na direção das políticas de proteção social no país e no mundo.

Como apontado por (Moreira et al., 2010MOREIRA, N. C. et al. Programa de transferência de renda mínima e atividade complementar de renda: uma análise sobre o empoderamento das mulheres. Revista de Ciências Humanas, Viçosa, v. 10, n. 1, p. 198-212, 2010.) e (Do Vale, 2009DO VALE, A. M. B. Programa Bolsa Família e saúde: estudo qualitativo sobre a experiência das famílias beneficiadas. 2009. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Universidade Estadual do Ceará, Fortaleza, 2009.), o recurso do programa de transferência de renda condicionada tem sido utilizado pelo beneficiário para suprir as necessidades imediatas, contribuindo com os objetivos de curto prazo. Mas, como destacou (Sousa, 2009SOUSA, J. M. C. de. A superação da pobreza através da distribuição justa das riquezas sociais: uma análise da consistência teórica do Programa Bolsa Família e das perspectivas dos beneficiários de saída autosustentada do programa. 2009. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2009.), dificilmente os beneficiários atuais conseguirão sair da condição de pobreza, pois, conforme apontam (Moreira et al., 2010MOREIRA, N. C. et al. Programa de transferência de renda mínima e atividade complementar de renda: uma análise sobre o empoderamento das mulheres. Revista de Ciências Humanas, Viçosa, v. 10, n. 1, p. 198-212, 2010.) e (Do Vale, 2009DO VALE, A. M. B. Programa Bolsa Família e saúde: estudo qualitativo sobre a experiência das famílias beneficiadas. 2009. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Universidade Estadual do Ceará, Fortaleza, 2009.), o recurso é utilizado para as necessidades básicas. No Brasil, onde o programa foi estudado com mais profundidade, as condições oferecidas pelo país não proporcionam à atual geração uma "porta de saída" para a desvinculação do Programa Bolsa Família, conforme apontado por (Sousa, 2009SOUSA, J. M. C. de. A superação da pobreza através da distribuição justa das riquezas sociais: uma análise da consistência teórica do Programa Bolsa Família e das perspectivas dos beneficiários de saída autosustentada do programa. 2009. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2009.). Segundo o autor, o Brasil não oferece condições de emprego de qualidade para essas pessoas que não tiveram oportunidade de estudar e se capacitar profissionalmente.

A esperança de alcançar os objetivos de longo prazo dos programas, que é romper com ciclo de pobreza, reduzir a desigualdade social, melhorar a qualidade de vida e promover o desenvolvimento humano, é depositada na geração futura. (Ferreira, Jimenez e Holzer, 2011FERREIRA, M. A. M.; JIMENEZ, B. S.; HOLZER, M. The contributions of public management in improving citizens' quality of life: an analysis of Brazil's conditional cash transfer program. In: PUBLIC MANAGEMENT RESEARCH CONFERENCE, 2011, Syracuse. ... Syracuse, 2011, p. 1-35. Disponível em: <Disponível em: https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFiles/conferences/pmrc/Files/Ferreira%20_Jimenez_Holzer_Brazil%E2%80%99s%20Conditional%20Cash%20Transfer%20%20Program.pdf >. Acesso em: 14 jun. 2015.
https://www1.maxwell.syr.edu/uploadedFil... ) e (Sousa, 2009SOUSA, J. M. C. de. A superação da pobreza através da distribuição justa das riquezas sociais: uma análise da consistência teórica do Programa Bolsa Família e das perspectivas dos beneficiários de saída autosustentada do programa. 2009. Dissertação (Mestrado em Administração Pública) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, Rio de Janeiro, 2009.) destacam que os CCT tratam de investimento em capital humano de longo prazo, e a geração futura possivelmente terá uma qualidade de vida melhor se as condicionalidades forem cumpridas. Os investimentos em saúde e, principalmente, em educação permitirão que os filhos dos beneficiários atuais tenham acesso a empregos melhores e renda maior, provavelmente não dependendo de auxílio financeiro do Estado.

Nessa direção, os programas, se bem estruturados, podem conseguir romper com o ciclo de pobreza, no longo prazo, reduzindo a desigualdade social, melhorando a qualidade de vida e promovendo o desenvolvimento humano e social da população. Indo de encontro aos objetivos de longo prazo planejados.

Entre os autores existe consenso de que os benefícios são positivos enquanto estratégia genérica de proteção social. Entretanto, em conjunto com a transferência monetária é primordial que se ofereça outros programas de apoio para os beneficiários, a fim de que eles consigam se desvincular do programa de forma estruturada, como acontece no Chile e no México. Além disso, é necessário que os países façam investimentos nos sistemas de saúde pública e educação, para garantir a acessibilidade de todos os beneficiários a serviços de qualidade e, ainda, promovam esforços para o aumento de ofertas de emprego.

Referências

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