Resumo

Neste artigo, objetivou-se abordar o histórico da Fundação Nacional de Saúde (Funasa) enquanto fomentadora de pesquisa em saúde e saneamento, inicialmente apresentando o panorama do país e, posteriormente, avaliando o Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento. Como métodos, utilizaram-se pesquisa documental e revisão bibliográfica. O programa disponibilizou um total de R$ 21.704.520,58 e executou R$ 14.544.672,96 (em valores corrigidos), financiando 84 pesquisas no período de 2000 a 2011. O maior número de pesquisas foi relacionado à temática abastecimento de água, seguido por gestão dos serviços. Instituições de todas as regiões do país foram contempladas, havendo maior concentração de recursos em Sudeste (32,6%), Sul (31,9%) e Nordeste (21,1%), com destaque para o fato de que a maioria das pesquisas desenvolvidas (71,4%) é de aplicação nacional. Como resultados indiretos, identificaram-se ações do programa para a capacitação técnica e a difusão do conhecimento, contextualizando o saneamento como ciência interdisciplinar. Apesar de não ser a priori uma agência de fomento, a Funasa apresenta relevância na indução de pesquisas em saneamento contribuindo para a elaboração de estratégias de enfrentamento à diversidade e complexidade brasileira - de modo que o encerramento desse programa decorre no risco de enfraquecimento do setor.

Palavras-chave:
Saúde; Saneamento; Fomento à Pesquisa; Funasa; Políticas Públicas

Abstract

This article aimed at addressing the history of the National Health Foundation as a health and sanitation research promoter, initially presenting the panorama in the country and, later, evaluating the Health and Sanitation Research Program. The methods were documentary research and literature review. The Program provided a total of R$ 21,704,520.58 and executed R$ 14,544,672.96 (in corrected amounts) financing 84 surveys from 2000 to 2011. The largest number of surveys was related to water supply, followed by management of the services. Institutions from all regions of the country were contemplated, with greater concentration of resources in the Southeast (32.6%), South (31.9%) and Northeast (21.1%), despite the fact that most of the research developed (71.4%) is of national application. As indirect results, we identified Program actions for technical training and knowledge diffusion, contextualizing sanitation as an interdisciplinary science. Although not essentially a funding agency, Funasa was relevant in the induction of sanitation research contributing to develop strategies to cope with the Brazilian diversity and complexity - in this context, the termination of this Program risks weakening the whole sanitation research sector.

Keywords:
Health; Sanitation; Research Promotion; Funasa; Public Policy

Introdução

O termo saúde não possui um conceito definido e consolidado, em parte devido à multiplicidade das dimensões envolvidas - inclusive as condições de saneamento - e interpretações possíveis. Como exemplo mais abrangente de definição, tem-se a saúde como “o estado completo de bem-estar físico, mental e social”, incluindo questões que vão além das condições adequadas de saneamento (Brasil, 2004BRASIL. Ministério da Saúde. Avaliação de impacto na saúde das ações de saneamento: marco conceitual e estratégia metodológica. Brasília, DF: Organização Pan-Americana da Saúde, 2004., p. 19).

Visto por vários pesquisadores como um conceito interdisciplinar, a saúde pública tem por objetivos “prevenir a doença, prolongar a vida e promover a saúde através dos esforços organizados da sociedade” (Nuffield Council on Bioethics, 2007NUFFIELD COUNCIL ON BIOETHICS. Public health: ethical issues. Londres, 2007. Disponível em: Disponível em: https://bit.ly/3bE0xkh . Acesso em: 31 mar. 2020.
https://bit.ly/3bE0xkh... , p. 5), constituindo uma dimensão do desenvolvimento sustentável. A relação entre saúde e saneamento é historicamente percebida pela sociedade, sendo o provimento de serviços de saneamento um dos meios mais impactantes para o alcance dos objetivos da saúde pública (Briscoe; Feachem; Rahaman, 1986BRISCOE, J.; FEACHEM, R. G.; RAHAMAN, M. M. Evaluating health impact; water supply, sanitation, and hygiene education. Ottawa: International Development Research Centre, 1986.; Lechopier, 2015LECHOPIER, N. Quatro tensões na saúde pública. Estudos Avançados, São Paulo, v. 29, n. 83, p. 209-231, 2015.).

Na Constituição Federal de 1988, a saúde integra o capítulo da Seguridade Social, configurando-se direito de todos e dever do Estado, necessitando ser garantida por políticas econômicas e sociais dirigidas tanto à redução dos riscos de doença quanto ao acesso universal e igualitário às ações e serviços de promoção, proteção e recuperação da saúde. É preciso observar que as ações de proteção e promoção à saúde são responsabilidade pública, demandando participação e controle social (Bandeira, 2003BANDEIRA, L. H. Indicadores de ações de saneamento e seus impactos sobre a saúde pública articulados com as políticas de saúde, meio ambiente e recursos hídricos. 2003. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Escola Nacional de Saúde Pública “Sérgio Arouca”, Fundação Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro, 2003.; Brasil, 1988BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de outubro de 1988. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 5 out. 1988. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/2Ui2q0u >. Acesso em: 18 abr. 2017.
https://bit.ly/2Ui2q0u... ).

Já o saneamento pode ser compreendido como um “conjunto de ações que visam proporcionar níveis crescentes de salubridade ambiental em determinado espaço geográfico, em benefício da população que habita este espaço” (Brasil, 2004BRASIL. Ministério da Saúde. Avaliação de impacto na saúde das ações de saneamento: marco conceitual e estratégia metodológica. Brasília, DF: Organização Pan-Americana da Saúde, 2004., p. 19). Desse modo, a partir dos benefícios advindos dessas ações para a qualidade de vida das populações, o conceito é tido como integrante dos direitos humanos contemporâneos (ONU, 2010ONU - ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Resolution A/RES/64/292/2010: the human right to water and sanitation. Nova York, 2010. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/2Jee85W >. Acesso em: 11 set. 2016.
https://bit.ly/2Jee85W... ).

A Organização das Nações Unidas (ONU), em 2010, reconheceu o saneamento como um direito humano essencial, sendo também primordial à qualidade dos recursos hídricos. Fruto da mobilização social, esse reconhecimento é um passo político na direção da universalização (Lechopier, 2015LECHOPIER, N. Quatro tensões na saúde pública. Estudos Avançados, São Paulo, v. 29, n. 83, p. 209-231, 2015.). Assim como no caso da saúde pública, a multiplicidade de questões envolvidas no saneamento torna-o um tema interdisciplinar e que, portanto, demanda tratamento integrado por parte dos diferentes campos do conhecimento e atores envolvidos (Bandeira, 2003BANDEIRA, L. H. Indicadores de ações de saneamento e seus impactos sobre a saúde pública articulados com as políticas de saúde, meio ambiente e recursos hídricos. 2003. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Escola Nacional de Saúde Pública “Sérgio Arouca”, Fundação Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro, 2003.).

O saneamento básico no Brasil é heterogêneo e deficitário, tanto pela dimensão do país e os resultantes contrastes regionais quanto pela organização político-administrativa federal, no que tange aos investimentos feitos na área.

O final da década de 2000 foi significativo no contexto brasileiro de políticas públicas relativas ao saneamento básico. Isso porque, em 2007, foi promulgada a lei nº 11.445, que instituiu as diretrizes nacionais do saneamento e a Política Federal de Saneamento Básico, seguida, em 2010, pela Política Nacional de Resíduos Sólidos.

Apesar do avanço na legislação, a realidade brasileira apresenta ainda disparidades no acesso aos serviços, com a concentração do atendimento nos grandes centros, em detrimento da periferia e do interior. Somam-se também as diferenças regionais, o desequilíbrio entre o número de domicílios que possuem acesso ao abastecimento de água e os que dispõem de rede coletora de esgotos, o perfil de renda dos consumidores e a capacidade de pagamento pelos serviços. A existência de economias de escala e de densidade no setor direcionaram os investimentos realizados ao longo do tempo, considerando mais a possibilidade de retorno econômico do que os benefícios sociais que tais serviços podem gerar (Saiani; Toneto Júnior, 2010SAIANI, C. C. S.; TONETO JÚNIOR, R. Evolução do acesso a serviços de saneamento básico no Brasil. Economia e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 1, ed. 38, p. 79-106, 2010.).

Os investimentos realizados na área não atingiram o nível considerado ideal em função da existência de uma série de questões institucionais, fiscais e internas ao setor, que restringem sua expansão, como:

E, somado a esses fatores, a qualificação das equipes técnicas.

Não somente o acesso aos serviços de saneamento é afetado pela distribuição de recursos financeiros, mas também a pesquisa na área (Heller; Nascimento, 2005HELLER, L.; NASCIMENTO, N. O. Pesquisa e desenvolvimento na área de saneamento no Brasil: necessidades e tendências. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, p. 24-35, 2005.). Tendo em vista o desafio internacional que o saneamento apresenta, a pesquisa possui extrema relevância, particularmente quando aplicada na solução de problemas que considerem as realidades locais e que, ao mesmo tempo, possa ser multiplicada - sendo esse o tipo de pesquisa financiada pela Fundação Nacional de Saúde (Funasa).

Nesse contexto, este artigo tem como objetivo abordar o histórico da Funasa enquanto fomentadora de projetos de pesquisa em saúde e saneamento, inicialmente apresentando e analisando o panorama no país e, posteriormente, avaliando o Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento.

Ressalta-se a importância deste estudo, já que as pesquisas financiadas pela Funasa buscaram direcionar suas ações na concepção e implementação de políticas públicas com vistas à melhoria da qualidade do saneamento e, consequentemente, da saúde pública brasileira.

Metodologia

A metodologia quali-quantitativa baseou-se em pesquisa documental e revisão bibliográfica. Para compreensão da contribuição da Funasa enquanto fomentadora de pesquisa, inicialmente foi traçado um panorama da pesquisa em saúde e saneamento no Brasil, com base em artigos científicos e documentos, utilizando como descritores “pesquisa em saúde e saneamento no Brasil”, “financiamento da pesquisa em saúde e saneamento” e “fomento à pesquisa em saúde e saneamento”.

Posteriormente foram identificados e analisados os elementos relativos ao Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento da Funasa, quais sejam: (1) critérios de avaliação das propostas; (2) áreas temáticas; (3) distribuição geográfica das instituições contratadas; (4) recursos disponibilizados; e (5) abrangência dos resultados, considerando-se aplicação local ou nacional. A base documental utilizada contemplou os editais de chamamento público dos anos 2000, 2001, 2003, 2007 e 2011 e seus respectivos relatórios, bem como o banco de dados interno da Funasa.

O período de análise do programa de pesquisa (2000 a 2011) deu-se em função de sua vigência, no qual manteve características gerais e possibilitou o estudo realizado.

Panorama da pesquisa em saúde e saneamento no Brasil

No Brasil, as ações voltadas para a saúde pública articuladas com o saneamento foram influenciadas pelos cenários políticos e econômicos. A história da saúde pública e do saneamento no Brasil caracteriza-se por sucessivas reorganizações administrativas e o apoio à pesquisa na área do saneamento foi influenciado por esse cenário. A Figura 1 apresenta uma linha do tempo que auxilia na exposição do panorama da pesquisa em saúde e saneamento no Brasil.

Até a década de 1960, o país possuía uma estrutura organizacional mínima na área, atuando basicamente em intervenções nos espaços de habitação da população. Nesse contexto, a pesquisa caracterizava-se por ser essencialmente aplicada, baseando-se em técnicas desenvolvidas internacionalmente e adaptando-as. Os atores relevantes nesse período foram a Fundação Serviço Especial de Saúde Pública (Fsesp) e o Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERu) (Heller; Nascimento, 2005HELLER, L.; NASCIMENTO, N. O. Pesquisa e desenvolvimento na área de saneamento no Brasil: necessidades e tendências. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, p. 24-35, 2005.).

Na década de 1970, o fomento à pesquisa se deu a partir de iniciativas isoladas, voltadas principalmente para as ações de abastecimento de água e esgotamento sanitário, considerando que o Brasil estruturava sua política de saneamento a partir do Plano Nacional de Saneamento (Planasa). Nesse período, a pesquisa na área foi capitaneada pelas Companhias Estaduais de Saneamento (Cesan), diretamente relacionadas à execução do Planasa, bem como à Fsesp e às universidades, que nesse período iniciam sua participação na pesquisa em saúde e saneamento no país, conferindo aspecto acadêmico e não somente técnico - como ocorria até então (Brasil, 2004BRASIL. Ministério da Saúde. Avaliação de impacto na saúde das ações de saneamento: marco conceitual e estratégia metodológica. Brasília, DF: Organização Pan-Americana da Saúde, 2004.; Heller; Nascimento, 2005HELLER, L.; NASCIMENTO, N. O. Pesquisa e desenvolvimento na área de saneamento no Brasil: necessidades e tendências. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, p. 24-35, 2005.).

A década de 1980 - ainda sob a ótica do Planasa no contexto das políticas públicas - caracteriza-se como um período de estruturação da área de pesquisa em saneamento no país. Tendo como atores centrais as universidades, essa época caracterizou-se por capacitação de pesquisadores, estruturação de laboratórios e a pesquisa propriamente dita (Heller; Nascimento, 2005HELLER, L.; NASCIMENTO, N. O. Pesquisa e desenvolvimento na área de saneamento no Brasil: necessidades e tendências. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, p. 24-35, 2005.).

No contexto de estruturação da pesquisa e execução do Planasa, em 1983 foi criado o Programa de Pesquisas em Saneamento Básico (Prosab), que seria o principal condutor do fomento à pesquisa na área até o final da década de 2000 (Andrade Neto, 2009ANDRADE NETO, C. O. Os novos livros do PROSAB. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 14, n. 4, p. 4-6, 2009. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/39hMf7A >. Acesso em: 5 jun. 2019.
https://bit.ly/39hMf7A... ; Heller; Nascimento, 2005HELLER, L.; NASCIMENTO, N. O. Pesquisa e desenvolvimento na área de saneamento no Brasil: necessidades e tendências. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, p. 24-35, 2005.).

Entre 1983 e 1986, foram identificadas as principais necessidades de pesquisa no campo do saneamento por meio da formação de um grupo assessor com diversos representantes do setor, caracterizando o modelo brasileiro de desenvolvimento científico e tecnológico, que associa a pesquisa básica e a aplicada envolvendo atores externos à comunidade científica e, portanto, ratificando o valor da relação entre o conhecimento e a sociedade (Finep, 2006FINEP - FINANCIADORA DE ESTUDOS E PROJETOS. PROSAB - 2006. Rio de Janeiro, 2006. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/2UCjDkd >. Acesso em: 21 maio 2019.
https://bit.ly/2UCjDkd... ; Sobral, 2011SOBRAL, F. A. F. Novos horizontes para a produção científica e tecnológica. Caderno CRH, Salvador, v. 24, n. 63, p. 519-534, 2011.).

Já entre 1987 e 1993, deu-se a segunda fase do Prosab, contemplando investimentos na pesquisa nas seguintes áreas: águas de abastecimento, águas residuárias, e resíduos sólidos. No entanto, a crise do setor ocorrida nesse período afetou o programa, decorrendo na diminuição do montante de recursos investidos para a pesquisa e consequente discussão e reestruturação do programa entre 1993 e 1995 (Finep, 2006FINEP - FINANCIADORA DE ESTUDOS E PROJETOS. PROSAB - 2006. Rio de Janeiro, 2006. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/2UCjDkd >. Acesso em: 21 maio 2019.
https://bit.ly/2UCjDkd... ).

Em 1996, é lançado o primeiro edital público da última fase do programa - agora sob coordenação da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) -, que se estendeu até 2006, contemplando cinco editais com linhas de pesquisa definidas e com o objetivo de formar redes cooperativas de pesquisa no país. Nessa época, o financiamento do programa foi assumido por Finep, Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e Caixa Econômica Federal, abarcando ainda outras fontes de recursos, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Tesouro Nacional e o Fundo Nacional de Recursos Hídricos (Andrade Neto, 2009ANDRADE NETO, C. O. Os novos livros do PROSAB. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 14, n. 4, p. 4-6, 2009. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/39hMf7A >. Acesso em: 5 jun. 2019.
https://bit.ly/39hMf7A... ; Finep, 2006FINEP - FINANCIADORA DE ESTUDOS E PROJETOS. PROSAB - 2006. Rio de Janeiro, 2006. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/2UCjDkd >. Acesso em: 21 maio 2019.
https://bit.ly/2UCjDkd... ). Nessa fase, houve destaque de financiamento de pesquisas que resultassem na melhoria das condições de vida da população brasileira, com especial atenção à parcela menos favorecida da sociedade, o que denota a influência das demandas sociais para que a produção científica adquira maior responsabilidade social (Sobral, 2011SOBRAL, F. A. F. Novos horizontes para a produção científica e tecnológica. Caderno CRH, Salvador, v. 24, n. 63, p. 519-534, 2011.).

Após o edital de 2006, o Prosab sofreu um processo de descontinuidade, com chamadas públicas transversais com o Programa Habitare nos anos 2009 e 2010 - o que foi recebido com preocupação pela comunidade acadêmica que protagonizou o período de avanços e inovações (Andrade Neto, 2009ANDRADE NETO, C. O. Os novos livros do PROSAB. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 14, n. 4, p. 4-6, 2009. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/39hMf7A >. Acesso em: 5 jun. 2019.
https://bit.ly/39hMf7A... ; Finep, 2019). Intermitências no financiamento de pesquisas resultam em desmobilização e desestruturação de equipes, que são formadas no médio e longo prazo, de modo que as perdas nesse processo são significativas e tardam a ser recuperadas (Medeiros, 2017MEDEIROS, L. Brasil precisa garantir pesquisas para cumprir a meta de saneamento da Agenda 2030. CEE Fiocruz, Rio de Janeiro, 2017. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/33FZBt6 >. Acesso em: 5 jun. 2019.
https://bit.ly/33FZBt6... ).

No mesmo período do Prosab, foi estabelecido o Programa de Apoio aos Núcleos de Excelência (Pronex), do CNPq, criado em 1996 e ativo até 2013. O programa foi focado em núcleos de excelência já existentes e estabeleceu parcerias com entidades estaduais para o fomento à pesquisa, celebrando 45 convênios e tendo o CNPq responsável pelo repasse de 60% dos recursos investidos (CNPq, 2012CNPq - CONSELHO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO. Núcleos de excelência. Brasília, DF: 2012. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/2Uykger >. Acesso em: 18 jun. 2019.
https://bit.ly/2Uykger... ).

Paralelamente à fase de maior atividade do Prosab - do final da década de 1990 a meados da década de 2000 -, foi criado o Programa Institutos do Milênio (2001), com o objetivo de aprimorar a ciência brasileira em áreas da ciência e tecnologia consideradas relevantes à época. Esse programa ofereceu apoio e capacitação a centros de pesquisa e laboratórios de elevada qualidade científica e/ou que atuassem em áreas consideradas estratégicas, fomentando o apoio a equipes interdisciplinares, a formação de redes nacionais e internacionais e o incentivo a parcerias público-privadas (Sobral, 2011SOBRAL, F. A. F. Novos horizontes para a produção científica e tecnológica. Caderno CRH, Salvador, v. 24, n. 63, p. 519-534, 2011.).

Não obstante, os programas anteriormente citados - Pronex e Institutos do Milênio - atendiam a demandas gerais de ciência e tecnologia, não prevendo recursos especificamente voltados para a pesquisa em saneamento básico.

Nesse mesmo contexto foi criado o Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento da Funasa, que fomentou, entre os anos 2000 e 2011, projetos que propusessem soluções de saneamento para prevenção e controle de doenças; redução de riscos à saúde; universalização dos sistemas de abastecimento de água, esgotamento sanitário e gestão de resíduos sólidos urbanos; melhorias sanitárias domiciliares; e melhoria do saneamento rural (Brasil, 2014BRASIL. Ministério da Saúde. Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento. Brasília, DF: Funasa , 2014.).

Além de aproximar-se dos objetivos do Prosab - tendo como escopo especificamente o apoio à pesquisa em saneamento -, faz-se necessário um breve retrospecto da importância da Funasa para o desenvolvimento da pesquisa na área.

A Funasa se originou a partir do Serviço Especial de Saúde Pública (Sesp) - criado em 1942 -, posteriormente Fsesp (Bandeira, 2003BANDEIRA, L. H. Indicadores de ações de saneamento e seus impactos sobre a saúde pública articulados com as políticas de saúde, meio ambiente e recursos hídricos. 2003. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Escola Nacional de Saúde Pública “Sérgio Arouca”, Fundação Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro, 2003.; Fiocruz, 2017FIOCRUZ - FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ. FSESP. Rio de Janeiro, 2017. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/3blAJJI >. Acesso em: 6 abr. 2017.
https://bit.ly/3blAJJI... ), e abarca a memória de atuação desses órgãos predecessores. O fato de possuir desde a década de 1950 a predisposição na área de educação, capacitação e pesquisa em seu organograma, na figura da Divisão de Orientação Técnica e da Divisão de Educação e Treinamento (Fiocruz, 2017FIOCRUZ - FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ. FSESP. Rio de Janeiro, 2017. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/3blAJJI >. Acesso em: 6 abr. 2017.
https://bit.ly/3blAJJI... ), auxilia na compreensão das razões pelas quais um órgão que financia essencialmente ações estruturais em saneamento investiu também no desenvolvimento de pesquisas na área.

Com o encerramento das chamadas de financiamento da Funasa em 2011 e da atividade do Pronex em 2013, não são mais identificados editais específicos para o financiamento de pesquisas na área de saneamento. Nessa perspectiva, ocorrem iniciativas indiretamente relacionadas à temática, como o edital para apoio a redes de pesquisa para recuperação da bacia do rio Doce, publicado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) em 2016CAPES - COORDENAÇÃO DE APERFEIÇOAMENTO DE PESSOAL DE NÍVEL SUPERIOR. Edital apoia redes de pesquisa para recuperação da bacia do rio Doce. Brasília, DF, 2016. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/2UAuuee >. Acesso em: 9 jun. 2019.
https://bit.ly/2UAuuee... .

A partir do panorama apresentado, é possível identificar as origens dos revezes das políticas de saneamento no país, considerando que o Prosab e o Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento da Funasa representam as únicas iniciativas diretamente voltadas à pesquisa - e foram descontinuados há quase uma década, no caso da Funasa, e há mais de uma década, no caso do Prosab.

Posto isso, ressalta-se que a necessidade de uma política nacional de pesquisa em saneamento já havia sido aventada por Heller e Nascimento (2005HELLER, L.; NASCIMENTO, N. O. Pesquisa e desenvolvimento na área de saneamento no Brasil: necessidades e tendências. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 10, n. 1, p. 24-35, 2005.). A respeito dessa demanda, em 2017, ocorreu uma audiência pública na Câmara dos Deputados, em Brasília, para tratar da temática, mas a questão foi arquivada na Comissão de Desenvolvimento Urbano em 2018 (Brasil, 2019BRASIL. REQ 188/2017 CDU. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 2019. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/3bl43Qw >. Acesso em: 11 mai. 2019.
https://bit.ly/3bl43Qw... ), descontinuando o debate sobre financiamento à pesquisa em saneamento.

A importância da pesquisa na área se dá ao relacionar-se diretamente com a melhoria das condições de vida da população, com incrementos nos índices de atendimento e, consequentemente, com o desenvolvimento nacional, ainda que esse não seja um setor considerado estratégico para o governo que, desde o início de 2010, descontinuou os financiamentos.

Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento

A Funasa é um órgão vinculado ao Ministério da Saúde, criado pelo decreto nº 100/1991 (Brasil, 1991BRASIL. Decreto nº 100, de 16 de abril de 1991. Institui a Fundação Nacional de Saúde. Diário Oficial da União, Brasília, DF, seção 1, p. 7075, 17 abr. 1991.), cuja missão é “promover a saúde pública e a inclusão social por meio de ações de saneamento e saúde ambiental” no território nacional, especialmente nos municípios com até 50 mil habitantes (Brasil, 2014BRASIL. Ministério da Saúde. Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento. Brasília, DF: Funasa , 2014., p. 5).

Considerando a relação da Funasa com educação, capacitação e pesquisa, de 1991 até 1998 o fomento à pesquisa ocorria a partir de demandas espontâneas, estabelecendo-se contratos diretos com os pesquisadores requisitantes - pois nesse período não havia uma política de financiamento definida. Com a consolidação da Funasa, em 2000, foi instituído o Programa de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, que abarcava o Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento, coordenado pelo Departamento de Engenharia de Saúde Pública (Densp). Esse novo arranjo institucional representa uma mudança da postura de fomento à pesquisa e redirecionamento do financiamento por meio de editais de convocação.

O programa teve por objetivo buscar soluções para os problemas que limitavam as ações da fundação, abarcando o desenvolvimento de técnicas que pudessem ampliar seu raio de atuação (Brasil, 2014BRASIL. Ministério da Saúde. Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento. Brasília, DF: Funasa , 2014.), e foi concluído em 2018 com a apresentação dos resultados de pesquisas do último edital. Ao longo dos editais, observou-se uma tendência de pesquisa que se aproxima da concepção de ciência socialmente contextualizada e interdisciplinar (Gibbons, 1994GIBBONS, M. (Ed.). The new production of knowledge: the dynamics of science and research in contemporary societies. Londres: Sage, 1994.; Sobral, 2011SOBRAL, F. A. F. Novos horizontes para a produção científica e tecnológica. Caderno CRH, Salvador, v. 24, n. 63, p. 519-534, 2011.).

No desenvolver do programa foram publicados - em função do aporte de recursos - cinco editais de convocação (Brasil, 2000BRASIL. Ministério da Saúde. Edital de convocação nº 001/2000. Brasília, DF: Funasa, 2000., ²⁰⁰¹BRASIL. Ministério da Saúde. Edital de convocação nº 001/2001. Brasília, DF: Funasa , 2001., ²⁰⁰³BRASIL. Ministério da Saúde. Edital de convocação nº 001/2003. Brasília, DF: Funasa , 2003., ²⁰⁰⁷BRASIL. Ministério da Saúde. Edital de convocação nº 001/2007. Brasília, DF: Funasa , 2007., ²⁰¹¹BRASIL. Ministério da Saúde. Edital de convocação nº 001/2011. Brasília, DF: Funasa , 2011.) para o financiamento de pesquisas no território nacional. Os editais foram elaborados por técnicos e consultores da instituição e, posteriormente, aprovados pelo Comitê Científico de Pesquisas - composto por instituições vinculadas ao setor saúde e saneamento (Brasil, 2014BRASIL. Ministério da Saúde. Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento. Brasília, DF: Funasa , 2014.).

Os editais contemplaram sete áreas temáticas: (1) abastecimento de água; (2) engenharia de saúde pública para povos indígenas; (3) esgotamento sanitário; (4) gestão em engenharia de saúde pública; (5) instalações/melhorias sanitárias domiciliares; (6) resíduos sólidos urbanos; e (7) outros. Cada área temática possuía dotação orçamentária específica e subdividia-se em linhas de pesquisa definidas a partir de demandas identificadas pelos técnicos da Funasa e do comitê científico. A área de engenharia de saúde pública para povos indígenas foi retirada ao longo dos editais devido a mudanças nas competências da Funasa.

O processo de seleção das propostas era realizado por técnicos da Funasa, consultores ad hoc e pelo comitê, que priorizavam as pesquisas cujos resultados poderiam gerar soluções técnicas a serem incorporadas às ações desenvolvidas pela Funasa, levando-se em consideração o baixo custo de implantação, operação e manutenção (Massukado et al., 2009MASSUKADO, L. M. et al. Análise dos critérios de seleção do Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento. In: EXPOSIÇÃO DE EXPERIÊNCIAS MUNICIPAIS EM SANEAMENTO, 13., 2009, Gramado. Anais… Brasília, DF: Assemae, 2009. p. 1-16. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/3ahsRsG >. Acesso em: 5 ago. 2017.
https://bit.ly/3ahsRsG... ).

O Quadro 1 apresenta a sistematização dos cinco editais em função dos critérios de avaliação e outras informações consideradas importantes para caracterizar o programa. Os atributos analisados foram: elegibilidade, duração, áreas temáticas, áreas especiais, perfil do coordenador, critérios de avaliação (da instituição e do projeto) e propriedade intelectual.

Ao longo dos cinco editais do programa (Quadro 1), ocorreram mudanças e aprimoramentos, por exemplo: mudança nas áreas temáticas financiadas, aumento da duração das pesquisas e incremento nos requisitos mínimos para os coordenadores de pesquisa, dentre outros. Tais mudanças decorreram no aperfeiçoamento dos editais com base nas experiências anteriores - analogamente ao Prosab - que passou por três grandes revisões ao longo de sua existência (Andrade Neto, 2009ANDRADE NETO, C. O. Os novos livros do PROSAB. Engenharia Sanitária e Ambiental, Rio de Janeiro, v. 14, n. 4, p. 4-6, 2009. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/39hMf7A >. Acesso em: 5 jun. 2019.
https://bit.ly/39hMf7A... ).

Foram financiadas 84 pesquisas - correspondendo a 19,3% do total de propostas recebidas, o que denota grande demanda para o financiamento. Os projetos foram desenvolvidos majoritariamente por instituições de pesquisa¹1Universidades, instituições federais de ensino superior e ICT públicas e privadas. Parte das pesquisas ocorreu em parceria ou colaboração de instituições de pesquisa com companhias estaduais ou municipais de saneamento ou, ainda, prefeituras. (97,6%), seguidos de companhia estadual de saneamento (1,2%) e prefeitura (1,2%).

O valor acumulado total de execução foi de R$ 6.751.119,91 (sem correção). Em valores atualizados pelo Índice de Preços para o Consumidor Amplo (IPCA) de agosto de 2019, é possível estimar que o valor total dos editais seja de R$ 21.704.520,58, com um valor de execução de R$ 14.544.672,96 e média por projeto de R$ 173.150,87. A Tabela 1 apresenta um panorama dos recursos disponibilizados por edital e a relação das propostas recebidas e contratadas.

Apesar de os editais preverem orçamento total de R$ 10.195.000,00, os projetos aprovados somaram R$ 6.751.119,91, o que pode ser explicado pois, apesar de os editais preverem recursos distribuídos em diferentes áreas do saneamento, algumas linhas de pesquisa não tiveram projetos habilitados em função dos requisitos do edital ou os recursos solicitados foram menores que o disponibilizado por área.

Houve um aumento no número de propostas recebidas a partir de 2003, consolidando o programa e a Funasa enquanto instituição de fomento à pesquisa na área de saneamento. A distribuição de projetos aprovados por área temática é apresentada na Tabela 2.

A área “abastecimento de água” alcançou o maior número de pesquisas financiadas por edital - exceto em 2007, no qual “esgotamento sanitário” foi a temática com maior número de pesquisas. Na sequência, as temáticas “gestão” e “esgotamento sanitário”, seguidas por “resíduos sólidos urbanos” e pelas áreas que saíram do programa ao longo dos editais.

A predominância da temática de abastecimento de água relaciona-se ao destaque que esse componente do saneamento recebe por ser um direito humano fundamental, assim como a provisão do serviço apresenta resultados imediatos na saúde pública (Bandeira, 2003BANDEIRA, L. H. Indicadores de ações de saneamento e seus impactos sobre a saúde pública articulados com as políticas de saúde, meio ambiente e recursos hídricos. 2003. Dissertação (Mestrado em Saúde Pública) - Escola Nacional de Saúde Pública “Sérgio Arouca”, Fundação Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro, 2003.; ONU, 2010ONU - ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Resolution A/RES/64/292/2010: the human right to water and sanitation. Nova York, 2010. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/2Jee85W >. Acesso em: 11 set. 2016.
https://bit.ly/2Jee85W... ; Saiani; Toneto Júnior, 2010SAIANI, C. C. S.; TONETO JÚNIOR, R. Evolução do acesso a serviços de saneamento básico no Brasil. Economia e Sociedade, Campinas, v. 19, n. 1, ed. 38, p. 79-106, 2010.).

Na Figura 2 é apresentada a distribuição espacial das instituições que tiveram projetos de pesquisa financiados pelo programa. Para além da análise espacial, são apresentados os recursos destinados por região, conforme apresentado na Tabela 3.

Todas as regiões apresentam instituições com projetos aprovados no programa, sinalizando seu alcance nacional. Em contrapartida, não houve participação de instituições de todos os estados da federação, apontando para dificuldades no acesso a recursos para pesquisa nas regiões Norte e Nordeste. Analisando a quantidade de instituições executoras e o número de projetos financiados, há maior concentração no Sudeste (nove instituições/27 projetos), seguido de Sul (sete instituições/25 projetos), Nordeste (sete instituições/20 projetos), Centro-Oeste (quatro instituições/nove projetos) e Norte (três instituições/três projetos). A região Sul, com apenas três estados, teve mais projetos aprovados que a região Nordeste (nove estados), contando com a participação do mesmo número de instituições.

Apesar de os valores totais por projeto corroborarem os resultados da distribuição espacial, houve grande variação no número de propostas e, consequentemente, dos valores contratados por região ao longo dos editais, com menor variação nas regiões Norte (zero a duas propostas contempladas) e Centro-Oeste (uma a três propostas contempladas). A variação nos valores médios executados por projeto e por edital deu-se em função das características intrínsecas de atividades laboratoriais, projetos-piloto ou propostas de modelos de gestão - ações estruturais ou estruturantes.

A presença do Sudeste com os maiores números de projetos aprovados relaciona-se à tradição da pesquisa em saneamento de universidades da região. No entanto, é necessário considerar o modelo de desenvolvimento brasileiro, o qual historicamente concentrou a aplicação de recursos nas regiões Sudeste e Sul, o que faz com que essas regiões possuam maior capacidade institucional no cenário brasileiro, como apontado por Borja (2014BORJA, P. C. Política pública de saneamento básico: uma análise da recente experiência brasileira. Saúde & Sociedade. São Paulo, v. 23, n. 2, p. 432-447, 2014.) e Rezende (2011REZENDE, S. Panorama do saneamento básico no Brasil: investimentos em saneamento básico - Análise histórica e estimativa de necessidades. Brasília, DF: Ministério das Cidades, 2011. v. 5.). Isso também se reflete na capacidade de pesquisa das instituições alocadas nas diferentes regiões.

Os resultados das regiões Nordeste e Sul, em segundo lugar, podem ser atribuídos ao histórico de atuação da Funasa por meio das superintendências estaduais, bem como pela busca das instituições de pesquisas por recursos quando da incipiente atuação das agências de fomento estaduais.

Com relação às unidades federativas, tem-se que em 69%, ou seja, em 17 estados e no Distrito Federal, houve instituições com pesquisas financiadas. Minas Gerais é o estado com mais instituições (quatro) financiadas pelo programa, seguido por Paraná, Pernambuco e Rio Grande do Sul, com três instituições cada, e por Amazonas, Bahia, Espírito Santo, Paraíba, Rio Grande do Norte, Santa Catarina e São Paulo, com duas instituições cada.

Também foram analisadas as instituições que tiveram mais de um projeto de pesquisa financiado. Essa situação ocorreu em 34 diferentes unidades, conforme Figura 2. A Universidade Federal de Santa Catarina (região Sul) foi a instituição com maior número de pesquisas (11) financiadas. Com 10 pesquisas destaca-se a Universidade Federal de Minas Gerais, seguida pela Universidade Federal da Bahia e pela Universidade de São Paulo, com cinco pesquisas financiadas cada. A análise por instituição corrobora os resultados da análise regional.

Com relação ao perfil da equipe executora das pesquisas financiadas, são em média compostas por mais de nove membros, com predominância de doutores (37,7%), seguidos pelos mestres e graduados (Santiago et al., 2018SANTIAGO, C. D. et al. Análise das equipes de pesquisa em saúde e saneamento financiadas pela Funasa. In: CONGRESSO NACIONAL DA ASSEMAE, 48., 2018, Fortaleza. Anais…Brasília, DF: Assemae , 2018. p. 998-1007. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/2xppm4B >. Acesso em: 4 ago. 2019.
https://bit.ly/2xppm4B... ). Houve variação no gênero do pesquisador proponente nos editais, com maior concentração de proponentes do sexo masculino no penúltimo edital (86,7%). Nos três primeiros editais, a distribuição foi mais equitativa (44,4-55,6; 50-50; e 44-56, respectivamente).

Ao considerarmos a aplicação dos resultados das pesquisas (Tabela 4), foram analisados em dois grandes grupos: nacional e regional - o que reforça a missão institucional da Funasa. As pesquisas consideradas de aplicação nacional são aquelas que podem ser replicadas independentemente do contexto regional e as pesquisas de aplicação regional são aplicáveis a contextos específicos.

Em oposição aos investimentos em infraestrutura de saneamento que são de aplicação pontual, no caso das pesquisas, os resultados podem ter abrangência nacional, como é o caso de 71,4% daquelas financiadas com o total de recursos de R$ 10.829.479,27 - sendo que estas podem ser replicadas em todas as regiões, contribuindo para a diminuição dos contrastes na área de saneamento no Brasil.

A região Norte possui menor parcela no financiamento de projetos, apesar de contar com os menores índices de saneamento do País. Essa questão está associada ao menor número de IES da região e ausência de propostas de companhias estaduais, prefeituras ou cooperação destes. Nesse aspecto, faz-se necessário o desenvolvimento de estratégias para o incentivo a pesquisas na região considerando soluções não convencionais na área de saneamento.

Dentre os atributos de elegibilidade dos projetos, não foram consideradas ou diferenciadas a distribuição de recursos por estado, região, bioma, gênero do proponente ou a presença de rede de pesquisa em nenhum edital. Nesse sentido, havendo continuidade do financiamento de pesquisa pela Funasa, tais critérios poderiam ser utilizados para garantir uma distribuição mais equitativa dos recursos para pesquisa ou, ainda, que atenda a demandas de saneamento específicas das diferentes realidades brasileiras.

Desdobramentos do Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento

Os resultados diretos do Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento são os produtos gerados pelas pesquisas que possam ser incorporados (transferência imediata) no setor executivo/produtivo da Funasa (Massukado et al., 2009MASSUKADO, L. M. et al. Análise dos critérios de seleção do Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento. In: EXPOSIÇÃO DE EXPERIÊNCIAS MUNICIPAIS EM SANEAMENTO, 13., 2009, Gramado. Anais… Brasília, DF: Assemae, 2009. p. 1-16. Disponível em: <Disponível em: https://bit.ly/3ahsRsG >. Acesso em: 5 ago. 2017.
https://bit.ly/3ahsRsG... ). Entretanto, são observados também outros desdobramentos relevantes ao desenvolvimento da área e que contribuem para o avanço da fronteira do conhecimento, como: capacitação e formação de profissionais contemplando diferentes regiões do país; divulgação científica (artigos, teses, livros); e extensão (cartilhas, manuais, softwares).

Nessa perspectiva, foi elaborada uma série de nove volumes denominada Cadernos de Pesquisa em Engenharia de Saúde Pública, com o objetivo de divulgar as pesquisas para técnicos, pesquisadores e setores da sociedade civil.

No entanto, a replicabilidade das pesquisas em escala real ou ampliada não foi incentivada em outros programas da Funasa, com comprometimento no processo de transferência da tecnologia para a sociedade. Compreende-se esse processo como consequência das dificuldades de cooperação com prefeituras, autarquias municipais e comunidades - seja pela ausência de recursos, seja pelos desafios na atuação interdisciplinar que a saúde e saneamento demandam no Brasil.

Conclusões

Na conjuntura do desenvolvimento da pesquisa em saúde e saneamento no país, a Funasa é um órgão que se fez presente e relevante, atuando nas áreas de educação e pesquisa direcionadas a populações com maiores carências em saneamento básico desde sua origem. Apesar de não ser a priori uma agência de fomento, direcionou recursos para pesquisa na área, divulgação científica e tecnológica, assim como para a capacitação.

Nessa perspectiva, ao analisar o Programa de Pesquisa em Saúde e Saneamento, sua capacidade é destacada no fomento à pesquisa ao considerarmos as áreas temáticas, distribuição geográfica das instituições contratadas, recursos disponibilizados e abrangência dos resultados. Por outro lado, a intermitência na publicação de editais e o posterior encerramento do programa denotam fragilidade do modelo de fomento adotado.

Ainda que o programa tenha transcorrido majoritariamente em um período com legislações incipientes, o número de propostas evidencia a demanda por financiamento - contrastando com a descontinuidade do debate de uma política pública de pesquisa em saneamento.

Compreende-se a relevância da Funasa na indução de pesquisas no contexto de amadurecimento das bases nacionais para condução de estratégias que compreendam a diversidade e complexidade brasileira, ambicionando a universalização do saneamento básico e a abordagem preventiva da saúde em última instância. No entanto, a intermitência das prioridades e políticas evidenciam a fragilidade das instituições brasileiras e colocam em risco, dentre outras questões, o desenvolvimento científico e tecnológico na área de saneamento.

Referências

Datas de Publicação

Histórico