RESUMO

O presente artigo reflete sobre a participação juvenil no Programa Saúde na Escola (PSE), por meio da análise conceitual e operacional da ideia de participação em seus marcos técnicos e normativos, bem como indaga se o PSE mantém, diminui ou aprimora a participação juvenil, ao compará-lo ao Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas (SPE), precursor do Programa. A escola, local que contribui para a formação do indivíduo, conforme diretrizes estabelecidas em lei, deve promover esses espaços de participação, fortalecendo os estudantes em uma perspectiva de reconhecimento da importância do envolvimento desse público nas discussões de modos de vida saudáveis, uma vez que o PSE atua na perspectiva da promoção da saúde. A partir da discussão qualitativa, realizada por meio das análises documental e bibliográfica, bem como a revisão de literatura, identificou-se que a participação juvenil era um dos pilares do SPE, projeto cujas ações foram incorporadas ao PSE, mas que perdeu força ao não ser fomentada no âmbito dos instrumentos legais do programa. A qualificação do diálogo entre todos os membros da comunidade escolar, incluindo-se um dos maiores públicos-alvo do programa, os adolescentes e os jovens, fortalece o reconhecimento do território como ator central na implementação das políticas sociais.

PALAVRAS-CHAVES
Participação da comunidade; ADOLEC; Serviços de saúde escolar

Introdução

O Programa Saúde na Escola (PSE), criado pelo Decreto nº 6.286/2007, é a primeira política federal intersetorial a buscar a articulação da saúde e da educação voltada para crianças e adolescentes da rede de educação básica e pública do Brasil. O Programa corrobora o processo de fortalecimento da relação entre as redes da educação e da saúde, na sequência de experiências como a proposta de Escolas Promotoras de Saúde pela Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) em 1995, o Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas (SPE), a partir de 2003, e a criação da Câmara Intersetorial Educação e Saúde (Portaria Interministerial nº 749, de 13 de maio de 2005).

Ao longo dos seus 15 anos de implantação, muitos foram os ajustes necessários para facilitar que tanto a comunidade escolar quanto os profissionais da saúde e educação compreendessem a importância da abordagem intersetorial proposta pelo programa. O reconhecimento da potencialidade da escola e do território do qual faz parte como espaços em que a vida acontece e, também, nos quais o processo saúde-doença se realiza consiste em um desafio permanente que dialoga com as diferentes culturas organizacionais, as reais condições de implementação do PSE no território e com a percepção dos atores sobre como podem relacionar a promoção da saúde e a educação em prol da melhoria das condições de saúde, da qualidade da educação e do desenvolvimento integral de crianças e adolescentes.

Aqui, será analisado em que medida o PSE incorpora a participação juvenil em seu desenho e implementação, bem como discutida a presença conceitual e operacional da ideia da participação do adolescente e do jovem no PSE, ao verificar se o PSE mantém, diminui ou aprimora a participação juvenil. A comparação com o SPE se deve ao fato de o projeto, precursor do PSE, ter perdido espaço na agenda governamental com a criação e institucionalização do programa, em 2007.

PSE, um programa de promoção da saúde na escola

O registro de ações de educação em saúde no espaço escolar remonta aos meados do século XIX no Brasil, propondo a ideia de ‘saúde escolar’ na perspectiva higienista. Tal abordagem propunha intervenções na arquitetura e mobiliário escolar, na regulamentação e orientação nutricional da merenda escolar, na realização de exames antropométricos e na possível detecção de agravos ou deficiências na população escolar¹1 Monteiro PHN, Bizzo N. A saúde na escola: análise dos documentos de referência nos quarenta anos de obrigatoriedade dos programas de saúde, 1971-2011. Revista História, Ciências, Saúde. 2015 [acesso em 2022 jan 2]; 22(2):411-427. Disponível em: https://www.scielo.br/j/hcsm/a/pd6KN8hjtZQ5fcs5Yxkr47L/?format=pdf&lang=pt.
https://www.scielo.br/j/hcsm/a/pd6KN8hjt... , ²2 Mohr A, Schall V. Rumos da educação em saúde no Brasil e sua relação com a Educação Ambiental. Cad. Saúde Pública. 1992; 8(2):199-203., ³3 Marcondes RS. Educação em Saúde na Escola. Rev. Saúde públ. 1972; 6:89-96.. Essas ideias se desenvolveram e disseminaram, atingindo seu ápice nos anos 1950, em que a escola desempenhava papel de ‘agente terapêutico’, incluindo a explicação biológica das doenças, todavia desarticulada de um programa escolar²2 Mohr A, Schall V. Rumos da educação em saúde no Brasil e sua relação com a Educação Ambiental. Cad. Saúde Pública. 1992; 8(2):199-203.. Nos anos 1970, com a publicação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), Lei nº 5.692/71, os temas da saúde foram incluídos de forma compulsória nos currículos escolares, por meio de ‘programas de saúde’ que formalizaram o poder do Estado no campo da formação e controle dos comportamentos e hábitos individuais preconizados pela já vigente abordagem higienista, remanescente da ‘saúde escolar’¹1 Monteiro PHN, Bizzo N. A saúde na escola: análise dos documentos de referência nos quarenta anos de obrigatoriedade dos programas de saúde, 1971-2011. Revista História, Ciências, Saúde. 2015 [acesso em 2022 jan 2]; 22(2):411-427. Disponível em: https://www.scielo.br/j/hcsm/a/pd6KN8hjtZQ5fcs5Yxkr47L/?format=pdf&lang=pt.
https://www.scielo.br/j/hcsm/a/pd6KN8hjt... . Cabe sinalizar que todas essas experiências de saúde na escola obedeciam a lógicas setoriais nos planos político, técnico e administrativo, caracterizadas pela descontinuidade, pelo isolamento e sem articulação entre profissionais dos campos da educação e da saúde.

A discussão de saúde para além da ausência de doença, nas lógicas higienista e biologista, ganhou força a partir da segunda metade do século XX, ao se fortalecer o entendimento de que o completo bem-estar da população inclui o indivíduo e a comunidade, o envolvimento multissetorial e as ações locais, regionais e nacionais⁴4 Ferretti CJ, Zibas DML, Tartuce GLBP. Protagonismo juvenil na literatura especializada e na reforma do ensino médio. Cad. Pesquisa. 2004; 34(122):411-423.. Nesse sentido, a partir da década de 1980, as Conferências Internacionais de Promoção da Saúde, o movimento da Reforma Sanitária no Brasil, e a promulgação da Constituição Federal de 1988, que considera a educação e a saúde como direitos sociais universais, delineiam um novo caminho para as ações de saúde na escola, ao propor uma relação intrínseca entre o desenvolvimento do tema saúde em sala de aula e uma perspectiva de construção da cidadania, o que denota a compreensão da saúde não apenas como um conjunto de hábitos a ser desenvolvido, mas sim a partir da ideia do direito a ser continuamente exercido e ressignificado¹1 Monteiro PHN, Bizzo N. A saúde na escola: análise dos documentos de referência nos quarenta anos de obrigatoriedade dos programas de saúde, 1971-2011. Revista História, Ciências, Saúde. 2015 [acesso em 2022 jan 2]; 22(2):411-427. Disponível em: https://www.scielo.br/j/hcsm/a/pd6KN8hjtZQ5fcs5Yxkr47L/?format=pdf&lang=pt.
https://www.scielo.br/j/hcsm/a/pd6KN8hjt... .

A promoção da saúde surge como uma junção dos diversos determinantes da saúde, sendo mais efetivamente incorporada a partir da Lei nº 8.080/90⁴4 Ferretti CJ, Zibas DML, Tartuce GLBP. Protagonismo juvenil na literatura especializada e na reforma do ensino médio. Cad. Pesquisa. 2004; 34(122):411-423.. Ao se descrever, na constituição do Sistema Único de Saúde (SUS), os princípios que regem a saúde, entre eles, o princípio da integralidade a partir da promoção, proteção e recuperação, caminhava-se para o entendimento de promoção da saúde como um dos pilares da saúde no Brasil⁵5 Albuquerque PC, Stotz EN. Popular education in primary care: in search of comprehensive health care. Interface, Comunic., Saúde, Educ. 2014; 8(15):259-274..

Assim, em decorrência da evolução do SUS e do fortalecimento do debate da promoção da saúde no Brasil, em 2006, foi aprovada a Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS)⁶6 Brasil. Ministério da Saúde, Secretaria de Atenção à Saúde, Departamento de Atenção Básica. Saúde na escola. Brasília, DF: MS; 2009. Série B. Textos Básicos de Saúde, Cadernos de Atenção Básica; n. 24.,⁷7 Czeresnia D. Conceito de saúde e a diferença entre prevenção e promoção. In: Czeresnia D, Freitas CM, organizadores. Promoção da saúde: conceitos, reflexões, tendências. 2. ed. Rio de Janeiro: Fiocruz; 2012., sendo seus princípios: a autonomia, a equidade, a territorialidade, a participação social, a sustentabilidade, a integralidade, a intersetorialidade e o empoderamento.

A atual PNPS define como promoção da saúde:

O conceito de promoção deve ser relacionado com o de fortalecimento da capacidade individual e coletiva de lidar com a diversidade dos condicionantes da saúde. A promoção vai além de questões técnicas e normativas e destaca a importância do fortalecimento da saúde, por meio da construção de capacidade de escolha e do uso do conhecimento⁸8 Cruz DKA. Da promoção à prevenção: o processo de formulação da Política Nacional de Promoção da Saúde no período de 2003 a 2006. [dissertação]. Recife: Fundação Oswaldo Cruz, 2010. 116 p. [acesso em 2022 mar 12]. Disponível em: https://www.arca.fiocruz.br/bitstream/icict/35679/1/347.pdf.
https://www.arca.fiocruz.br/bitstream/ic... . Nesse sentido, os setores da saúde e da educação configuram um dos principais parceiros do processo de promoção da saúde. Ademais, as unidades de saúde e as escolas são vistas como espaços que contribuem para a construção de valores pessoais, crenças, conceitos e diferentes maneiras de conhecer o mundo.

Nas escolas, as questões referentes à saúde e relacionadas à educação e não problematizadas ou resolvidas pela escola parecem ter como única alternativa os serviços de saúde. Questões essas que surgem nas salas de aula com diferentes representações: por professores, alunos, familiares, que expressam suas preocupações com melhores condições de saúde e qualidade de vida⁹9 Schall V. Educação em saúde no contexto escolar brasileiro: influências sócio-históricas e tendências atuais. In: Monteiro S, Pimenta D, organizadores. Ciência, Saúde e Educação: o legado de Virgína Schall. Rio de Janeiro: Fiocruz; 2018..

Além disso, levantam como questão a medicalização da vida e a importância de um trabalho promocional compartilhado.

A intersetorialidade e a participação são pilares para uma política que considera os atores envolvidos como protagonistas na transformação individual e do meio em que atuam. Ao considerar o capital simbólico, social e cultural, a promoção da saúde entende o envolvimento das pessoas e seus saberes na discussão de estilos de vida saudáveis, de modo que outros saberes para além dos diplomas educacionais possam ter voz e legitimidade¹⁰10 Bourdieu P. What makes a social class? On the theoretical and practical existence of groups. Berkeley Journal 01 Sociology. 1987; 32:1-49.,¹¹11 Aguiar N, organizador. Desigualdades sociais, redes de sociabilidade e participação política. Belo Horizonte: UFMG; 2007.,¹²12 Catani AM. As possibilidades analíticas da noção de campo social. Educ. Soc. 2011 [acesso em 2022 mar 14]; 32(114):189-202. Disponível em: https://www.scielo.br/j/es/a/LqyGHhYg69RCRnfJy5pXdsB/?lang=pt.
https://www.scielo.br/j/es/a/LqyGHhYg69R... .

Essa transformação na qual o sujeito é protagonista, ou seja, tem vontade de atuar e modificar seu meio social mais do que ser determinado por ele, acontece em um espaço que não necessariamente é o espaço geográfico. Não é possível entender o território ignorando as relações políticas e econômicas que se estabelecem no modelo capitalista de produção¹³13 Santos M. O retorno do Território. In: Santos M. Território: Globalização e Fragmentação. 4. ed. São Paulo: Hucitec: Anpur; 1998. p. 15-20.. Tal entendimento é importante para pensar a escola como espaço estratégico para formar cidadãos conscientes e responsáveis por suas escolhas e comportamentos, sendo dispositivo primordial para as ações de promoção da saúde.

Juventude e participação na escola: do que estamos falando?

A definição de adolescência e juventude é um tanto complexa quando se compreende que não há uma unicidade. A questão central que se coloca à sociologia da juventude é a de

Como a velocidade das mudanças que ocorrem nas esferas da produção e reprodução da vida social é característica da sociedade contemporânea, os jovens são atores-chave desses processos e interagem com eles, algumas vezes, como protagonistas e beneficiários das mudanças e, por outras vezes, sofrem os prejuízos de processos de ‘modernização’, produtores de novas contradições e desigualdades sociais¹⁵15 Baquero M. Construindo uma outra Sociedade: o capital social na estruturação de uma cultura política participativa no Brasil. Rev. Sociol. Polít. 2003; 21:83-108..

No contexto das desigualdades sociais da sociedade brasileira, compreender como e por que os jovens brasileiros participam da construção e da decisão societárias põe em questão a forma como cada um reconhece-se como integrante desse conjunto tão desigual e como se vê implicado nos seus destinos¹⁶16 Castro LR. Participação Política e Juventude: do malestar à responsabilização frente ao destino comum. Rev. Sociol. Polít. 2008; 16(30):253-268..

O sentimento de pertencimento à coletividade depende do reconhecimento e da ação que move cada indivíduo na construção dos laços sociais. Pertencimento e responsabilização imbricam-se e constituem aspectos subjetivos primordiais no processo de assumir-se como membro de uma sociedade, seja ela qual for¹⁷17 Bourdieu P. Razões Práticas: Sobre a Teoria da Ação. 11. ed. Campinas: Papirus; 2011..

Assim, a participação e o empoderamento estão diretamente ligados ao exercício da cidadania e dos direitos humanos, bem como ao reconhecimento de si na dimensão social. Reconhecimento este que impulsiona o indivíduo a atuar nos espaços sociais.

Em uma perspectiva subjetiva, a participação denota a maneira como cada indivíduo busca vincular-se à coletividade e lançar-se em espaços de discurso e de ação no intuito de afirmarem-se como seus membros¹⁷17 Bourdieu P. Razões Práticas: Sobre a Teoria da Ação. 11. ed. Campinas: Papirus; 2011.. Na perspectiva dos capitais cultural, social e simbólico, as identidades histórica e cultural orientam a construção do vínculo social. A forma como um jovem se posiciona no macrocosmo social se relaciona com sua história e com o capital cultural, que está na estruturação da experiência subjetiva, em interação com as normas e recursos possíveis vigentes.

Os espaços e os estímulos ao exercício e à aprendizagem da participação, bem como a relação que os jovens têm com o tempo, são variáveis que interferem no seu envolvimento efetivo nas instâncias sociais e políticas. Apesar das condições adversas, a escola pública ainda pode ser considerada como um espaço de realização de atividades coletivas para a juventude pobre, possibilitando algum nível de participação juvenil a partir da condição social¹⁸18 Weller W. Orientações coletivas e a construção da identidade negra em grupos juvenis na periferia de São Paulo. In: Anais do VI Encontro Nacional de História Oral; 2002 abr 28-30; São Paulo; São Paulo: USP; 2002..

Nesse sentido, vale considerar a expressão ‘protagonismo juvenil’, cujo enfoque é a participação ativa dos jovens, e que assume a ideia de centralidade em programas de promoção da saúde de adolescentes e jovens¹⁹19 Carta de Otawa. In: Brasil. Ministério da Saúde, Secretaria de Políticas de Saúde. Projeto Promoção da Saúde. As cartas da promoção da saúde. Brasília, DF: MS; 2002. [acesso em 2022 mar 12]. Disponível em:http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/cartas_promocao.pdf.
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... . O protagonismo juvenil, vinculado à noção de ‘empoderamento’ dos jovens, foi ganhando importância no discurso dos organismos multilaterais e de cooperação internacional, tendo sido desenvolvido por educadores que trabalham com jovens que vivem em espaços populares na América Latina²⁰20 Costa CMA, Tavares MFL, Luiza VL. Escolas Promotoras da Saúde na América Latina: Uma Revisão do Período 1996-2009. Rev Bras Promoç Saúde. 2013; 26(1):117-127..

A palavra protagonismo vem do grego proto, que significa ‘o primeiro’, e agon, que significa luta; sendo assim, protagonista é o lutador, o personagem principal. Nas novelas ou peças teatrais, protagonista é o personagem mais importante e a partir do qual parte o enredo da história. Para o dicionário Aurélio, protagonista é aquele que desempenha ou ocupa o primeiro lugar em um acontecimento²¹21 Malta DC, Castro AM. Avanços e resultados na implementação da Política Nacional de Promoção da Saúde. Bol. técnico SENAC. 2009; 35(2):63-71.. No entanto, o termo ‘protagonismo’ pode ser genérico tendo em vista sociedades também genéricas e abstratas, uma vez que essa abordagem

Por se tratar de expressão incorporada por organismos internacionais no início dos anos 2000, e, no Brasil, um pouco antes desse período, por instituições do terceiro setor como a Fundação Odebrecht, e ainda por não ser unanimidade entre autores e organizações²²22 Bressan A. A participação juvenil no Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas: contribuições da análise documental para a identificação de estratégias de promoção da saúde. [dissertação]. Rio de Janeiro: Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca, Fundação Oswaldo Cruz; 2011. 234 f. [acesso em 2022 abr 5]. Disponível em: https://www.arca.fiocruz.br/bitstream/icict/24303/1/aline_bressan_ensp_mest_2011.pdf.
https://www.arca.fiocruz.br/bitstream/ic... , adotaremos o termo ‘participação juvenil’ para abordar o processo no qual o adolescente e o jovem participam socialmente das políticas públicas.

A abrangência e a complexidade dos desafios a serem enfrentados vêm mostrando um novo caminho: o da articulação de políticas para valorizar as contribuições setoriais possíveis e necessárias, assim como a participação da sociedade civil, de forma que esse amálgama de capacidades, recursos e responsabilidades possa produzir transformações mais efetivas nas condições geradoras de vulnerabilidade das populações jovens²³23 Santos LFS, Cardoso TZ, Pereira MCA, et al. A escola como dispositivo social de promoção da saúde. Rev. FSA. 2019; 16(2):149-165.. No âmbito das políticas públicas, o fortalecimento da participação juvenil na gestão dos projetos e programas pode garantir alguma sustentabilidade estes, que muitas vezes se enfraquecem, ou até mesmo desaparecem, nas transições de governos¹⁶16 Castro LR. Participação Política e Juventude: do malestar à responsabilização frente ao destino comum. Rev. Sociol. Polít. 2008; 16(30):253-268..

Material e métodos

Foi realizado estudo qualitativo e exploratório, cujo fenômeno analisado foi o papel do gestor federal na promoção da participação juvenil nas políticas de promoção da saúde pesquisadas. A metodologia utilizada foi a análise documental e bibliográfica, bem como a revisão de literatura. As pesquisas bibliográfica e documental deram-se a partir da literatura cinza e nas bases de dados das páginas governamentais oficiais: Biblioteca Virtual em Saúde (BVS), Literatura Latino-Americana e do Caribe em Ciências da Saúde (Lilacs) e Schoolar Google.

Ao se analisar ‘como’ a política entrou na agenda, sendo formulada, decidida, implementada e avaliada, é possível se concentrar em um ou mais estágios do ciclo da política, tendo em mente que políticas são resultantes dinâmicas, com etapas nem sempre distintas claramente e permeadas de conflitos, o que torna importante estabelecer as relações de poder, identificar os conceitos e os tipos de política e estabelecer a sua racionalidade²⁴24 Silva CR, Gobbi BC, Simão AA. O uso da Análise de Conteúdo como uma Ferramenta para a Pesquisa Qualitativa: descrição e aplicação do método. Org. Rurais Agroindustriais. 2005; 7(1):70-81..

Para este trabalho, foi utilizada a pesquisa descritiva e analítica, que tem como objetivo principal o aprimoramento de ideias ou a descoberta de intuições. Seu planejamento é, portanto, bastante flexível, de modo que possibilite a consideração dos mais variados aspectos relativos ao fato estudado.

O projeto e o programa escolhidos para este estudo levaram em consideração as políticas de promoção da saúde no período que sucede a redemocratização do País, bem como sua importância na dinâmica de transformação da cultura organizacional do Estado.

Esse projeto foi apresentado ao Comitê de Ética em Pesquisa da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz) sob o Parecer nº 3.454.552 e CAAE nº 16566719.3.0000.802, tendo sido aprovado em 15 de julho de 2019.

Resultados e discussão

A análise documental e bibliográfica foi organiza -da no quadro 1 abaixo, no qual podemos analisar o contexto de desenvolvimento do SPE e do PSE, bem como conhecer as bases conceituais dessas políticas e comparar o teor dos documentos referentes a essas iniciativas segundo as seguintes dimensões: o grau de formalização e institucionalização, a análise dos principais marcos legais e normativos; a intersetorialidade; a disponibilidade de recursos financeiros, como indicador do grau de relevância da política; e a disseminação e abrangência, verificando o público passível de se beneficiar dos programas em questão.

Grau de formalização e institucionalização, intersetorialidade e atores envolvidos

Começando com o aspecto formalização e institucionalização, observa-se que a criação do SPE não foi estabelecida por nenhum marco legal. A sua gestão, a partir da sua idealização em 2003, esteve dividida no âmbito federal entre a saúde e a educação. No Ministério da Saúde, quem acompanhava a agenda eram os técnicos do Departamento de Vigilância, Prevenção e Controle das IST, do HIV/Aids e das Hepatites Virais da Secretaria de Vigilância em Saúde (SVS); já no Ministério da Educação, o projeto ficava na Diretoria de Concepções e Orientações Curriculares para Educação Básica (Decoceb) da Secretaria de Educação Básica (SEB). O projeto era tocado em parceria com o Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), o Fundo de População das Nações Unidas (UNFPA) e a Organização das Nações Unidas para a Educação, à Ciência e a Cultura (Unesco).

Diferentemente do SPE, o PSE foi instituído por decreto presidencial em 2007, iniciando uma nova etapa no fomento à promoção da saúde nas escolas, uma vez que sua proposta abarcava as mais diversas ações, inclusive de prevenção de doenças e agravos.

O que se percebe nos marcos legais é que, ao pensar a estrutura de gestão e ações do PSE, propuseram-se os mesmos mecanismos de gestão do SPE, com articulação intersetorial por meio dos Grupos de Trabalho Intersetoriais, porém não se incluiu o forte eixo da participação juvenil previsto no SPE.

Assim, estruturalmente, o PSE incorpora as diretrizes de gestão do SPE com fortalecimento das relações intersetoriais e com um escopo de ações muito maior do que o projeto atuava. A presença das agências da ONU no PSE não é referenciada nos marcos legais.

No Ministério da Saúde, o PSE nasce na então Secretaria de Atenção à Saúde, em que, inicialmente, fica vinculado ao Gabinete do Departamento de Atenção Básica (DAB) e, posteriormente, a partir de 2011, dentro da Coordenação Geral de Alimentação e Nutrição (CGAN), na qual ficou até 2019 por questões políticas, uma vez que a agenda de promoção da alimentação saudável era uma das maiores agendas positivas do Ministério da Saúde até então, sendo também articulada com o Ministério da Educação e o Fundo Nacional do Desenvolvimento da Educação (FNDE), em que a gestão identificou uma potência na convergência das ações. Potência essa que se consolidou de tal modo no período que o foco de algumas ações e campanhas do PSE foi voltado para o tema: a mobilização ‘Semana Saúde na Escola’ (2012, 2013 e 2014) – campanha que acontece anualmente com um tema definido pelos Ministros e que, até 2015, repassava recursos específicos aos municípios que a realizassem; a ação de fortificação com micronutrientes (NutriSUS); e a elaboração de materiais didáticos e de comunicação.

A partir de 2019, com a reestruturação do Ministério da Saúde e a criação de um Departamento de Promoção da Saúde (Depros) na Secretaria de Atenção Primária à Saúde (Saps), o PSE passou pela Coordenação-Geral de Promoção da Atividade Física e Ações Intersetoriais (CGPROFI), estando atualmente no Gabinete do Depros. A lotação do programa nesse espaço de gestão tende a fortalecer sua implementação, uma vez que o PSE é uma estratégia de promoção da saúde e esta estratégia está ligada à participação social.

Recursos financeiros, disseminação e abrangência do SPE e do PSE

O SPE foi pensado de forma intersetorial e extragovernamental, quando os Ministérios da Saúde e da Educação, em parceria com a Unesco, o Unicef e o UNFPA, definiram uma proposta na perspectiva de transformar os contextos de vulnerabilidade que expõem adolescentes e jovens à infecção pelo HIV e à Aids, a outras doenças de transmissão sexual e à gravidez não planejada²⁵25 Brasil. Ministério da Saúde. Diretrizes para implantação do Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas/Ministério da Saúde, Secretaria de Vigilância em Saúde. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2006..

Para fazer parte do SPE, o município deveria constituir um Grupo Gestor Municipal (GGM), com representantes da saúde, da educação e de outras secretarias e instituições que desenvolvem atividades com a população adolescente e jovem, bem como as organizações juvenis²⁵25 Brasil. Ministério da Saúde. Diretrizes para implantação do Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas/Ministério da Saúde, Secretaria de Vigilância em Saúde. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2006..

O SPE não repassava recursos específicos para o seu desenvolvimento. Os municípios eram orientados a apresentar o Plano de Ação às Comissões e Câmaras locais a fim de garantir alguma verba do Plano de Ações e Metas (PAM) da Aids, por isso os Planos de Ação não eram submetidos à aprovação da gestão federal²⁵25 Brasil. Ministério da Saúde. Diretrizes para implantação do Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas/Ministério da Saúde, Secretaria de Vigilância em Saúde. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2006..

Quando, ao final de 2007, o PSE foi instituído pelo Decreto Interministerial nº 6.286, de 5 de dezembro de 2007, as agências das Nações Unidas perdem o seu protagonismo uma vez que os documentos oficiais não apontam para essa participação.

Entre 2007 e 2012, para aderir ao PSE, os municípios deviam enviar ao Ministério da Saúde uma Manifestação de Interesse de Adesão ao PSE, (articulada pelos secretários municipais de educação e de saúde), por meio de ofício e por meio eletrônico, em um formulário disponibilizado on-line. A elaboração do projeto do PSE era de responsabilidade do Grupo de Trabalho Intersetorial Municipal (GTIM), e, para a aprovação, era necessário apresentá-lo ao Conselho Municipal de Saúde e ao Conselho Municipal de Educação, quando houvesse²⁶26 Ferreira IRC, Vosgerau DSR, Moysés SJ, et al. Diplomas Normativos do Programa Saúde na Escola: análise de conteúdo associada à ferramenta ATLAS TI. Ciênc. Saúde Colet. 2012; 17(12):3385-3398.. Nesse período, só podiam participar do programa os municípios com critérios elegíveis. Esses critérios estavam relacionados com cobertura de Equipes de Saúde da Família, Índice de Desenvolvimento da Educação e participação no Programa Mais Educação. Critérios esses que foram alterados entre 2007 e 2012 para ampliar a participação de municípios.

A partir de 2013, estabeleceu-se um elenco de ações essenciais, de pactuação obrigatória pelos municípios, com base nos principais planos e projetos de governo vigentes²⁷27 Brasil. Ministério da Saúde; Ministério da Educação. Caderno do Gestor do PSE. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2015. [acesso em 2022 fev 20]. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/caderno_gestor_pse.pdf.
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... . As ações essenciais contavam para o alcance de metas e recebimento de incentivo financeiro. Já as ações optativas deviam ser pactuadas pelos municípios e tinham relevância na alteração do estado de vulnerabilidade local, porém não eram contabilizadas para o recebimento do incentivo financeiro²⁷27 Brasil. Ministério da Saúde; Ministério da Educação. Caderno do Gestor do PSE. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2015. [acesso em 2022 fev 20]. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/caderno_gestor_pse.pdf.
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... . O ano de 2013 foi de universalização do PSE, ou seja, todos os municípios passaram a ser elegíveis a participar do programa e a receber recursos para esse fim.

Em 2017, o PSE foi reestruturado pela Portaria Interministerial nº 1.055, de 25 de abril de 2017²⁸28 Brasil. Ministério da Saúde, Secretaria de Atenção à Saúde, Departamento de Atenção Básica. Caderno de Anotações: Relatos de Experiências da Semana Saúde na Escola. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2017. Documento interno., para incrementar a adesão dos municípios e do Distrito Federal, com a otimização das ações e o aumento do valor do incentivo financeiro a ser repassado em cada ano do ciclo bienal.

A presença da participação juvenil no PSE em comparação com o SPE: análise dos marcos legais e iniciativas

De modo a abordar a comparação entre a presença da participação enquanto elemento orientador do PSE e do SPE, foram analisados os documentos identificados pela pesquisa documental nas páginas dos Ministérios da Saúde e da Educação e das agências da ONU parceiras, bem como nas pastas internas do PSE no Ministério da Saúde.

Foram encontrados os materiais do quadro 2, apresentado abaixo. No que se refere à natureza dos documentos, as categorias foram definidas a partir do teor do conteúdo e para quem eram direcionados, com olhar para abordagem da participação juvenil, levando-se em conta os elementos que possuíam algo em comum.

O levantamento encontrou apenas um documento do SPE nas páginas governamentais oficiais (Ministério da Saúde e Ministério da Educação). Os demais estão disponíveis apenas nas páginas de parceiros das Nações Unidas (Unesco e UNFPA) e de outras instituições afins. Já os materiais do PSE foram todos encontrados na página específica para o programa, que está hospedada no sítio do Ministério da Saúde – https://aps.saude.gov.br/ape/pse e nas pastas internas do programa, aos quais a pesquisadora teve acesso.

No que se refere à natureza dos documentos, as categorias foram definidas a partir do teor do conteúdo e para quem eram direcionados, com olhar para abordagem da participação juvenil, levando-se em conta os elementos que possuíam algo em comum.

Dos quatro materiais encontrados referentes ao SPE, um é voltado para gestão, um dirigido apenas para os profissionais de saúde e de educação e dois direcionados para apoiar adolescentes e jovens no desenvolvimento de ações de formação para fortalecimento da participação juvenil nas temáticas do projeto:

1. As Diretrizes para Implementação²⁵25 Brasil. Ministério da Saúde. Diretrizes para implantação do Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas/Ministério da Saúde, Secretaria de Vigilância em Saúde. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2006. do Projeto e o Guia de Formação de Profissionais de Saúde e Educação, mesmo não tendo foco na participação juvenil, apresentam a questão não em linhas gerais, mas como uma oferta necessária à gestão e efetivação do projeto, sendo incluída nas responsabilidades dos GGM e do Grupo Gestor Estadual, bem como aparece como uma das finalidades do projeto, sendo contextualizada na apresentação e, também, na introdução das Diretrizes de Implementação.

2. O Guia ‘Saúde e prevenção nas escolas: guia para a formação de profissionais de saúde e de educação’²⁹29 Brasil. Ministério da Saúde, Secretaria de Vigilância em Saúde. Saúde e prevenção nas escolas: guia para a formação de profissionais de saúde e de Brasília. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2006. (Série A. Normas e Manuais Técnicos). é um curso constituído por 7 módulos compostos pelos temas de gênero, sexualidade, prevenção das (Doenças Sexualmente Transmissíveis) DST e Aids e planejamento integrado. Todas as oficinas são voltadas exclusivamente para os profissionais de saúde e educação. A orientação de envolvimento dos jovens nas atividades aparece, de forma geral, na apresentação e na introdução, bem como nos comentários de sugestões de encaminhamento das oficinas, porém o texto não desenvolve em quais momentos e como essa participação pode acontecer. É um material adaptado a partir de proposta de formação de profissionais de saúde e de educação de autoria da enfermeira Dra. Marina Marcos Valadão, professora e pesquisadora que atua no campo da saúde e educação popular em saúde, e que colaborou com consultoria para sua elaboração.

3. A série de fascículos do SPE, intitulado ‘Adolescentes e Jovens para a Educação entre Pares’³⁰30 Brasil. Ministério da Saúde, Secretaria de Vigilância em Saúde, Departamento de DST, Aids e Hepatites Virais. Adolescentes e Jovens para Educação entre Pares. Saúde e Prevenção nas Escolas, 2010. Fascículos. Brasília, DF: MS; 2010. [acesso em 2022 fev 20]. Disponível em: https://healtheducationresources.unesco.org/library/documents/adolescentes-e-jo-vens-para-educacao-entre-pares-saude-e-preven-cao-nas-escolas.
   https://healtheducationresources.unesco.... , é um material dividido em oito cadernos que têm como base fomentar a participação juvenil ofertando metodologias nas temáticas álcool e outras drogas, gêneros, prevenção das DST, HIV e Aids, raça e etnias e sexualidades e saúde reprodutiva, com cadernos específicos sobre ‘Adolescência, Juventudes e Participação’ e ‘Metodologia de Educação entre Pares’. O foco desses materiais são o adolescente e o jovem e seu protagonismo nas ações que são abordadas pelo SPE.

4. O Conjunto de Materiais ‘História em Quadrinhos – Saúde e Prevenção nas Escolas (HQ SPE)’, o HQ ‘SPE: um guia para utilização em sala de aula’, e CD com o jogo ‘Desafio HQ SPE’ pode ser divido da seguinte forma: o HQ³¹31 Unesco (BR); Unfpa (BR); Unicef (BR); Brasil. Ministério da Saúde; Ministério da Educação. HQ SPE: Histórias em quadrinhos: Projeto Saúde e Prevenção nas Escolas. Brasília, DF: MS; 2010. é voltado para os adolescentes e jovens, com linguagem acessível e que dialoga com a forma com que o adolescente e jovem se comunica com seus pares; e o Guia para utilização em sala de aula³²32 Unesco (BR); Unfpa (BR); Unicef (BR); Brasil. Ministério da Saúde; Ministério da Educação. HQ SPE: um guia para utilização em sala de aula. Brasília, DF: MS; 2010. [acesso em 2022 fev 23]. Disponível em: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000188264.
   https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf... ⁽¹²⁾, que se propõe a ofertar

Sobre a abordagem da participação juvenil, foram encontrados os seguintes documentos com alguma abordagem no tema:

1. Guia Semana Saúde na Escola. Campanha realizada anualmente desde 2012 com o objetivo de ampliar o reconhecimento das ações planejadas e executadas no âmbito do programa, além do fortalecimento da integração e articulação entre os setores da saúde e da educação no nível local. Cada ano, um tema é escolhido pelos Ministérios da Saúde e da Educação. Os materiais elaborados para as mobilizações de 2012 e 2013³³33 Brasil. Ministério da Saúde. Guia de Sugestões de Atividades da Semana Saúde na Escola 2012. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2012. [acesso em 2022 fev 23]. Disponível em: https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/semana_saude_escola_guia_sug-estao_atividades.pdf.
   https://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicaco... ,³⁴34 Brasil. Ministério da Saúde. Guia de Sugestões de Atividades da Semana Saúde na Escola 2013. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2013. [acesso em 2022 fev 23]. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/guia_sugestao_atividades_sema-na_saude_escola.pdf.
   http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... possuem um capítulo sobre a participação e protagonismo juvenil e sua importância, com quatro propostas de oficinas para serem realizadas pelos profissionais da saúde e da educação, mas não falam sobre o envolvimento do adolescente e do jovem nas atividades. Também possuem um capítulo sobre sexualidade e prevenção ao uso de álcool e outras drogas. Os capítulos apresentam o tema e o contextualizam com as ações nas escolas, e ambos estão na parte de atividades optativas. O material de 2014 traz o mesmo capítulo apenas sobre participação juvenil, sem incluir os temas de sexualidade e prevenção ao uso de álcool e drogas. Cabe destacar que algumas oficinas apresentadas nesses aparatos citaram os materiais do SPE como material de apoio.

2. Caderno de anotações: relatos de experiências da Semana Saúde na Escola 2016 e 2017²⁸28 Brasil. Ministério da Saúde, Secretaria de Atenção à Saúde, Departamento de Atenção Básica. Caderno de Anotações: Relatos de Experiências da Semana Saúde na Escola. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2017. Documento interno.,³⁵35 Brasil. Ministério da Saúde, Secretaria de Atenção à Saúde, Departamento de Atenção Básica. Caderno de Anotações: Relatos de Experiências da Semana Saúde na Escola. Contribuições de troca de experiências de ações de identificação e eliminação dos focos do mosquito Aedes aegypti, associadas a atividades de educação em saúde ambiental para a promoção de ambientes saudáveis, que estão sendo desenvolvidas pelo Brasil afora. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2016. [acesso em 2022 fev 23]. Disponível em: http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/doc-umentos/caderno_anotacoes2016_preliminar.pdf.
   http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab... Versão Preliminar. Neste material elaborado para apoiar a realização da Semana Saúde na Escola dos anos de 2016 e 2017, a participação juvenil aparece como tópico no item ‘A participação Estudantil na Experiência das Escolas’. O protagonismo juvenil foi também um dos aspectos considerados na seleção de experiências exitosas de combate ao mosquito Aedes aegypti, tema da Semana Saúde na Escola de ambos os anos. De acordo com os relatos de experiência, essa estratégia foi nomeada de diferentes maneiras: ‘agente mirim’, ‘jovens educadores ambientais’, ‘agentes escolares de saúde ambiental’ etc.³⁵35 Brasil. Ministério da Saúde, Secretaria de Atenção à Saúde, Departamento de Atenção Básica. Caderno de Anotações: Relatos de Experiências da Semana Saúde na Escola. Contribuições de troca de experiências de ações de identificação e eliminação dos focos do mosquito Aedes aegypti, associadas a atividades de educação em saúde ambiental para a promoção de ambientes saudáveis, que estão sendo desenvolvidas pelo Brasil afora. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2016. [acesso em 2022 fev 23]. Disponível em: http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab/doc-umentos/caderno_anotacoes2016_preliminar.pdf.
   http://189.28.128.100/dab/docs/portaldab... .

3. Caderno do Gestor, uma publicação de 2015²⁷27 Brasil. Ministério da Saúde; Ministério da Educação. Caderno do Gestor do PSE. Brasília, DF: Ministério da Saúde; 2015. [acesso em 2022 fev 20]. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/caderno_gestor_pse.pdf.
   http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe... que visa comunicar ao gestor as diretrizes do programa. O tema ‘participação juvenil’ aparece na página 28, no capítulo sobre o Componente III, de Formação: ‘b) Formação de jovens protagonistas para o PSE/SPE – Por meio da metodologia de educação de pares, busca-se a valorização do jovem como protagonista na defesa dos direitos à saúde’, e não há nenhuma discussão, ao longo de todo o documento, sobre a forma como isso deve acontecer in loco.

4. Nota Técnica conjunta nº 564, de 29 de abril de 2014, direcionada à Secretaria Nacional de Juventude (SNJ), à Secretaria de Política de Promoção da Igualdade Racial (Seppir) e à Secretaria de Políticas de Ações Afirmativas (SPAA) sobre o Plano Juventude Viva. Essa nota interna sugere a incorporação, entre outras temáticas, da discussão do protagonismo/empoderamento juvenil negro no planejamento das ações do PSE, porém, ao mencionar como aconteceria, apenas sugere que as temáticas poderiam ser trabalhadas de várias maneiras, tais como rodas de conversas, contação de histórias, dramatizações, estudo de textos, debate a partir de filmes, documentários, entre outros.

5. Ementa do Caderno Temático sobre Participação Social, documento datado de 22 de junho de 2012, cuja proposta de primeiro tópico versava sobre Protagonismo Juvenil e Saúde na Escola, e os tópicos a seguir tratavam sobre Participação Social, Espaços e formas de participação e controle social por jovens cidadãs e cidadãos no SUS, Determinação social e iniquidades em saúde e Educação Popular em Saúde: outros jeitos de dialogar e promover a participação social e cidadania. Esse material interno não chegou a ter nenhum avanço na sua escrita; e pelo resgate da proposta de elaboração de materiais temáticos no âmbito do PSE, sendo elaborado um caderno para cada uma das ações do programa, a temática da participação social não entraria como um tema de material específico, e sim seria transversal aos demais materiais.

Essa série de cadernos temáticos foi elaborada para algumas ações do PSE, porém, na busca pela questão da participação social ou mesmo da participação juvenil, o material se remete ao do SPE.

O que se observa é que a temática da participação social – e especificamente da participação juvenil – aparece em linhas gerais e como menção nos materiais do PSE. Já nos materiais do SPE, essa questão é amplamente discutida e fomentada inclusive com oferta de metodologias.

Essa referência ao SPE que é utilizada nos documentos do PSE demonstra o forte componente da participação juvenil no antigo projeto e não deixa de ser uma forma de validar essa discussão no âmbito do programa vigente.

Considerações finais

A participação pode ser caracterizada e compreendida de inúmeras maneiras. Participar pode ser uma ação mais ou menos ativa. Segundo Bordenave³⁶36 Bordenave JED. O que é participação?. São Paulo: Brasiliense; 1983., é possível classificar a qualidade da participação segundo o nível de importância das decisões que são partilhadas entre os diferentes atores, que estão tanto na gestão quanto na população que se beneficia ou se prejudica com as decisões.

Assim, são estabelecidos cinco níveis de importância das decisões, que, na análise realizada, foram entendidos como do âmbito da gestão. A formulação da doutrina ou da política é o nível mais fundamental, a definição de objetivos e estratégias entra no segundo nível e a elaboração de programas e projetos é o nível intermediário. Posteriormente, entram a alocação de recursos (Nível 4), a execução das ações (Nível 5) e, no último nível, a avaliação dos resultados³⁶36 Bordenave JED. O que é participação?. São Paulo: Brasiliense; 1983..

Podemos considerar que, no âmbito da gestão, o SPE cumpriu todas os níveis de decisão previstos por Bordenave se considerarmos que a pesquisa realizada pela Unesco, parceira do projeto, foi uma etapa avaliativa e que orientou positivamente as práticas do SPE. Isso também se complementaria pelo estudo realizado pela Fiocruz³⁷37 Köptche LS, Padrão MRAV, Rocha FG, et al. Reflexões sobre o uso de material para educação entre pares no Programa Saúde na Escola. Com. Ciênc. Saúde. 2017 [acesso em 2022 mar 3]; 28(2):178-187. Disponível em: https://revistaccs.escs.edu.br/index.php/comunica-caoemcienciasdasaude/article/view/219.
https://revistaccs.escs.edu.br/index.php... sobre a metodologia da educação entre pares com amostra nas cinco regiões do País. Essa pesquisa da Fiocruz foi realizada no âmbito do PSE, refletindo também os resultados da ação do SPE, uma vez que o material no qual os adolescentes e jovens foram formados para validação foi o Guia de Adolescentes para Educação entre Pares.

A participação social na agenda da saúde pode ser percebida, ao longo do tempo, como uma ideia polissêmica e flexível. Pode significar a adesão das pessoas a orientações e prescrições de especialistas, na condução de escolhas e modos de viver, a forma de cuidar de si e do outro, a obediência ao ‘chamado’ para ações coletivas em prol de um bem maior, como nos mutirões para limpar áreas ambientalmente degradas, controlando criadouros de vetores; ou ainda, na adesão às campanhas de vacinação, cultivando essa consciência social ou coletiva, que Durkheim apontava, no início do século passado, como a liga do tecido social³⁸38 Durkheim E. Educação e Sociologia. 5. ed. Petrópolis: Vozes; 2014.. No entanto, falamos aqui da participação na perspectiva promocional, que envolve a construção de um sujeito crítico reflexivo, compartícipe da elaboração de soluções para problemas que ele mesmo pode elencar como importantes para si e sua comunidade. Na perspectiva da promoção da saúde, cabe ir além da participação obediente e instrumental, de modo a construir relações mais horizontalizadas, diversas e dialógicas, em que a participação é criativa, pois partilha a cocriação de novas perspectivas de cuidado e de futuro compartilhado no espaço social, entre jovens, profissionais da saúde e da educação.

Os limites e os delineamentos da participação juvenil na atual política de promoção da saúde na escola, trazidos pela análise aqui apresentada, sugerem que a participação deve ser compreendida como pressuposto a ser incluído no planejamento conjunto entre saúde e educação, uma vez que, perpassando o entendimento de promoção da saúde como processo de capacitação da comunidade para atuar na melhoria da sua qualidade de vida e de saúde, incluindo uma maior participação no controle desse processo³⁹39 Nazzari RK. Capital social, cultura e socialização política: a juventude brasileira. In: Baquero M, Cre-monese D, organizadores. Capital social: Teoria e Prática. Unijuí: s.n.; 2006 [acesso em 2019 abr 8]. Disponível em: http://capitalsocialsul.com.br/capitalsocialsul/arquivos/mt/livro%20capital%20social%202006-.pdf#page=123.
http://capitalsocialsul.com.br/capitalso... , deve convergir na perspectiva de reconhecimento desses jovens escolares como atores que reconhecem as suas necessidades e podem modificar seu meio.

Para tanto, não se trata apenas de cultivar a reflexividade crítica nos jovens, mas de investir na construção de relações de poder mais horizontalizadas e de qualificar o diálogo entre todos os membros da comunidade escolar (professores, gestores, trabalhadores, estudantes e familiares), e entre estes e seus diversos parceiros, de modo a reconhecer, efetivamente, o território como ator central na implementação das políticas sociais no País.

A possibilidade de a escola, ao abordar os temas de saúde importantes para a comunidade escolar, tornar-se uma grande caixa de ressonância dos conhecimentos técnicos e científicos, em parceria com as instituições de ciência e tecnologia e com aquelas do ensino superior, é factível. A saúde, como tema gerador para problematizar o território, tem grande potencial para ressignificar o ensino de ciências físicas, biológicas, sociais e humanas, atravessando os limites disciplinares e contribuindo para a qualidade da educação e sua múltipla atuação sobre as condições de vida e saúde.

Referências

Datas de Publicação

Histórico