RESUMO

A dimensão política da gestão do saneamento básico no Brasil, sobretudo no que tange aos princípios da gestão participativa e democrática, constitui um dos maiores desafios a serem vencidos para garantir o acesso aos serviços como um direito humano. O objetivo deste artigo foi descrever uma proposta de governança da gestão de saneamento básico orientada pela noção do sistema de garantias de direitos. O método foi do tipo teórico-metodológico, orientado pela teoria da reprodução social de Juan Samaja. A área de estudo correspondeu aos municípios das Regiões de Saúde do Triângulo e do Alto Solimões do Amazonas. A operacionalidade do modelo de governança da gestão foi baseada no matriciamento de elementos, que compreende as responsabilidades e competências das instituições estatais e não estatais. Essas foram distribuídas segundo as dimensões da reprodução social, a qual representa o lócus de atuação de cada uma delas, respeitando as suas respectivas missões. O dispositivo possui componentes de transversalidade e de intersetorialidade, que fortalecerão o processo de trabalho de forma compartilhada, com os vários sujeitos implicados atuando de forma solidária no âmbito do comitê de monitoração permanente das condições de vida e saúde do local.

PALAVRAS-CHAVE
Saneamento; Doenças transmitidas pela água; Governança em saúde; Direitos humanos; Ecossistema amazônico.

Introdução

O Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef) e a Organização Mundial da Saúde (OMS), em 2015, estimaram que mais de 660 milhões de pessoas não possuem acesso a serviço de abastecimento de água adequado^{11 United Nations Children’s Fund, World Health Organization. Progress on sanitation and drinking water: 2015 update and MDG assessment. Geneva: WHO; 2015.}. No Brasil, em 2022, estimou-se que 35 milhões de pessoas viviam sem água tratada e cerca de 100 milhões não tinham acesso à coleta de esgoto, resultando em doenças que poderiam ser evitadas^{22 Vasco PS. Estudo aponta que falta de saneamento prejudica mais de 130 milhões de brasileiros. Agência Senado [Internet]. 2022 mar 25 [acesso em 2022 dez 3]. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/infomaterias/2022/03/estudo-aponta-que-falta-de-saneamento-prejudica-mais-de-130-milhoes-de-brasileiros
https://www12.senado.leg.br/noticias/inf...} .

A importância do debate em torno do saneamento básico como Direito fundamental humano reverbera, entre outras situações, no contexto da pandemia da covid-19, por exemplo. O não acesso à água potável, para a devida higienização das mãos, foi a principal barreira para a contenção da pandemia, em especial, nos segmentos mais pobres e vulneráveis da nossa população^{33 Observatório Nacional dos Direitos à Água e ao Saneamento (BR). Carta Aberta à sociedade brasileira: ONDAS e a epidemia da COVID-19 no Brasil. Ondas [Internet]. [data desconhecida] [acesso em 2021 ago 8]. Disponível em: https://ondasbrasil.org/carta-aberta-a-sociedade-brasileira-ondas-e-a-epidemia-da-covid-19-no-brasil/
https://ondasbrasil.org/carta-aberta-a-s...} .

A literatura em saúde pública destaca que a baixa cobertura desses serviços age na determinação do perfil de morbimortalidade das Doenças Relacionadas a um Saneamento Ambiental Inadequado (DRSAI), constituídas por: i) Doenças de transmissão feco-oral; ii) Doenças transmitidas por inseto vetor; iii) Doenças transmitidas através do contato com a água; iv) Doenças relacionadas com a higiene; e v) Geo-helmintos e teníases<sup>44 Cairncross S, Feachem R. Environmental health engineering in the tropics: an introductory text. 2. ed. Chichster: Wiley & Sons; 1993.

5 Aguiar ES, Ribeiro MM, Viana JH, et al. Doenças relacionadas ao saneamento ambiental inadequado e indicadores socioeconômicos na Amazônia brasileira. Res Soc Dev. 2020;9(9):1-16. DOI: http://dx.doi.org/10.33448/rsd-v9i9.7302
http://dx.doi.org/10.33448/rsd-v9i9.7302...

6 Chaves Fortes AC, Rubens P, Barrocas G, et al. A vigilância da qualidade da água e o papel da informação na garantia do acesso. Saúde debate. 2019;43(esp3):20-34. DOI: https://doi.org/10.1590/0103-11042019S302
https://doi.org/10.1590/0103-11042019S30...

7 Amaral MH, Oliveira LF, Ramos SB. Tendência das taxas de internação por doenças relacionadas ao saneamento ambiental inadequado (DRSAI): Brasil, 1998 a 2014. CiPraxis. 2017;9(17):43-8.-88 Souza CMN, Costa AM, Moraes LRSM, et al. Saneamento: promoção da saúde, qualidade de vida e sustentabilidade ambiental. Rio de Janeiro: Fiocruz; 2015.</sup>.

Segundo Aguiar et al., o Amazonas registrou a primeira e a quarta maior taxas de internação de DRSAI por transmissão feco-oral e DRSAI transmitidas por inseto, respectivamente, na região Norte, em 2016. Os autores explicam que a transmissão feco-oral está diretamente ligada à cobertura de esgotamento sanitário. Portanto, os serviços de saneamento básico são essenciais para a promoção da saúde pública^{55 Aguiar ES, Ribeiro MM, Viana JH, et al. Doenças relacionadas ao saneamento ambiental inadequado e indicadores socioeconômicos na Amazônia brasileira. Res Soc Dev. 2020;9(9):1-16. DOI: http://dx.doi.org/10.33448/rsd-v9i9.7302
http://dx.doi.org/10.33448/rsd-v9i9.7302...} .

Somam-se aos fatores determinantes das DRSAI, sobretudo, os elementos relacionados à infraestrutura e à organização dos serviços de saneamento prestados à população. A Constituição Federal de 1988 descentralizou a gestão dos serviços públicos nas áreas de educação, saúde, assistência social e serviços de saneamento. A justificativa se deu em razão da conjuntura sanitária deficitária e, especialmente, da formulação de políticas em bases mais consistentes a partir das realidades locais^{99 Medeiros MS. Comunidade ribeirinhas na Amazônia Ocidental: Condições de vida e de saúde. Manaus: Reggo/EDUA; 2019.}.

Assim, coube aos municípios formular o plano e a política de saneamento básico exigindo um grande esforço técnico e político, bem como uma mudança de postura dos governos estaduais e das Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBS), em prol da construção de um novo ambiente de cooperação interfederativa, o que não se concretizou^{1010 Britto AL. A gestão do saneamento no Brasil: desafios e perspectivas seis anos após a promulgação da Lei 11.455/2007. e-metropolis. 2012;11(3):1-18.}.

Existem resistências conjecturais em assimilar as mudanças, como, por exemplo, a intermitência no desembolso financeiro dos programas governamentais, somada à grande heterogeneidade de condições políticas, administrativas e técnicas dos municípios brasileiros, o que limita o atendimento às necessidades sociossanitárias dos munícipes, sobretudo na ampliação da prestação dos serviços de saneamento básico^{1010 Britto AL. A gestão do saneamento no Brasil: desafios e perspectivas seis anos após a promulgação da Lei 11.455/2007. e-metropolis. 2012;11(3):1-18.}.

No que diz respeito à participação social, enquanto a saúde pública criava um sistema e instituía a saúde como dever do Estado e direito de todos, orientada por princípios doutrinários (universalidade, equidade e integralidade) e organizativos (descentralização, regionalização, hierarquização e participação social), no setor de saneamento, esse processo de abertura ao controle social não se efetivou, sendo essa, portanto, uma das maiores fragilidades da Lei nº 11.445/2007, que trata das diretrizes da política para a prestação dos serviços de saneamento básico, e da Lei nº 14.026/2020, que atualizou o marco legal do saneamento básico brasileiro e, por meio de contratos de concessão à iniciativa privada, tornou o processo ainda mais complexo<sup>1111 Cordeiro BS. Desenvolvimento institucional. In: Rezende SC, coordenadora. Cadernos temáticos para o panorama do saneamento básico no Brasil. Brasília, DF: Ministério das Cidades; 2011. p. 475-542.

12 Heller L, Rezende SC, Heller PGB. Participação e controle social em saneamento básico: aspectos teórico-conceituais. In: Galvão Júnior AC, Ximenes MMF, editores. Regulação: controle social da prestação dos serviços de água e esgoto. Fortaleza: Pouchain Ramos; 2007. p. 37-68.-1313 Sousa ACA. O que esperar do novo marco do saneamento? Cad Saúde Pública. 2020;36(12):e00224020. DOI: https://doi.org/10.1590/0102-311X00224020
https://doi.org/10.1590/0102-311X0022402...</sup> .

Souza lembra que a prestação de serviços de saneamento somente ocorre na licitação (concessão) da empresa pública prestadora do serviço. Isso significa que, ao contrário do que ocorre com os serviços de telefonia, por exemplo, que, em algumas localidades, possuem diferentes concessionárias, no caso dos serviços de saneamento, não haverá canos de diferentes empresas para levar água para as nossas casas, ou seja, estamos diante de um monopólio. Pelo mundo afora, a privatização elevou os preços sem necessariamente melhorar a qualidade e ampliar a cobertura. Com isso, algumas cidades desistiram da privatização e retomaram os serviços^{1313 Sousa ACA. O que esperar do novo marco do saneamento? Cad Saúde Pública. 2020;36(12):e00224020. DOI: https://doi.org/10.1590/0102-311X00224020
https://doi.org/10.1590/0102-311X0022402...} .

Tais questões nos levam a refletir sobre a natureza jurídica da prestação dos serviços públicos de saneamento, que, em nosso país e no mundo, estão à mercê da conjuntura imposta pela financeirização da riqueza, pelas reformas do Estado, restruturação produtiva e reforma da administração pública. Atualmente, a natureza jurídica dos serviços resume-se à delegação a um setor da administração municipal, a empresa estadual ou a empresa privada<sup>1010 Britto AL. A gestão do saneamento no Brasil: desafios e perspectivas seis anos após a promulgação da Lei 11.455/2007. e-metropolis. 2012;11(3):1-18.,1414 Chesnais F. A globalização e o curso do capitalismo de fim-de-século. Econ Soc. 1995;5:1-30.

15 Fleury S. Social rights and financial constraints: tragic choices on universalization. Ciênc saúde coletiva. 2011;16(6):2686-2688. DOI: https://doi.org/10.1590/S1413-81232011000600003
https://doi.org/10.1590/S1413-8123201100... -1616 Pereira LCB. Uma reforma gerencial da Administração Pública do Brasil. RSP. 1998;9(1):1-23. DOI: https://doi.org/10.21874/rsp.v49i1.360
https://doi.org/10.21874/rsp.v49i1.360...</sup> .

Tal situação justifica a investigação desse tema, pois a garantia ao acesso aos serviços de saneamento básico é um pré-requisito que expressa uma filosofia de ação para um objetivo amplo de saúde, de qualidade de vida, de desenvolvimento humano e de compromisso político no atendimento às necessidades das populações. Essa ação deve ser orientada por valores democráticos de justiça, equidade e participação social, conforme define a noção de territórios saudáveis^{1717 Westpha MF. Municípios saudáveis: aspectos conceituais. S Saúde soc. 1997;6(2):9-18. DOI: https://doi.org/10.1590/S0104-12901997000200003
https://doi.org/10.1590/S0104-1290199700...} .

O objetivo deste estudo foi construir uma proposta de governança da gestão de saneamento básico, utilizando a noção de sistema de garantias de direitos, aplicada aos municípios de Fonte Boa, Jutaí e Uarini, localizados no estado do Amazonas.

Material e métodos

Utilizou-se o método teórico-metodológico, baseado no exame da literatura e análise de dados primários e secundários. Sua categoria de análise é a da noção de política como orientação para decisão e ação, sentido empregado para definir e compreender as políticas públicas. Em geral, essa perspectiva permite ir além da investigação do Estado enquanto ente, funções e aparatos legais e burocráticos, para verificar como atua, decide, interfere e impacta nos problemas por meio de políticas públicas^{1818 Muller P, Surel Y. A Análise das Políticas Públicas. Pelotas: Educat; 2004.,1919 Secchi L. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. São Paulo: Cengage Learning; 2010.}.

A figura 1 ilustra a localização dos municípios da área de estudo e as distâncias estimadas. O tempo médio de viagem em barco-recreio (embarcação de transporte de passageiros) até Manaus, capital do estado do Amazonas, varia de 84 horas para Jutaí, 72 horas para Fonte Boa e 43 horas para Uarini.

Os dados primários foram obtidos de vivência em campo. As entrevistas abertas foram realizadas em reuniões presenciais e a distância com os gestores municipais das secretarias de meio ambiente, obras e de saúde. As fontes secundárias foram obtidas nos Censos Demográficos de 2000 e 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia de Estatística, e no Sistema Nacional de Informações de Saneamento (SNIS), do Ministério das Cidades<sup>2020 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BR). Censo demográfico 2000: características gerais da população: resultados da amostra [Internet]. [Rio de Janeiro]: IBGE; [data desconhecida] [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/periodicos/83/cd_2000_caracteristicas_populacao_amostra.pdf
https://biblioteca.ibge.gov.br/visualiza...

21 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BR). Censo demográfico 2010: características da população e dos domicílios: resultados do universo [Internet]. [Rio de Janeiro, RJ]: IBGE; [data desconhecida] [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2010/Resultados_do_Universo/Agregados_por_Setores_Censitarios/
https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Dem... -2222 Ministério do Desenvolvimento Regional (BR). Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento [Internet]. [Brasília, DF]: SNIS; 2021 [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/saneamento/snis/painel
https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/sa...</sup> .

O plano de análise de concepção do modelo de governança da gestão partiu da premissa de que a organização e a atuação das instituições estatais e não estatais fossem integradas, ou seja, fomentassem a intersetorialidade, cujo objetivo é superar os modelos de sobreposição de ações e de fragmentação da gestão, promovendo uma maior participação de todos os sujeitos implicados nas políticas públicas, inclusive os destinatários dos serviços (a população), conforme propõem Carmo e Guizardi e Inojosa^{2323 Carmo ME, Guizardi FL. Desafios da intersetorialidade nas políticas públicas de saúde e assistência social: uma revisão do estado da arte. Physis. 2017;27(4):1265-1286. DOI: https://doi.org/10.1590/S0103-73312017000400021
https://doi.org/10.1590/S0103-7331201700... ,2424 Inojosa RM. Sinergia em políticas e serviços públicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cad Fundap. 2001;22:101-110.}.

A pesquisa foi aprovada pelo Comitê de Ética em Pesquisa do Centro de Pesquisas Aggeu Magalhães, da Fundação Oswaldo Cruz, pelo Certificado de Apresentação de Apreciação Ética (CAAE) nº 55463216.5.0000.5190, Parecer nº 1.667.857, cumprimento os princípios éticos das pesquisas com seres humanos conforme o Conselho Nacional de Saúde^{2525 Ministério da Saúde (BR); Conselho Nacional de Saúde. Resolução nº 466, de 12 de dezembro de 2012. Aprova as diretrizes e normas regulamentadoras de pesquisas envolvendo seres humanos e revoga as Resoluções CNS nos. 196/96, 303/2000 e 404/2008. Diário Oficial da União, Brasília, DF. 2013 jun 13; Seção I:549.,2626 Ministério da Saúde (BR); Conselho Nacional de Saúde. Resolução nº 510, de 7 de abril de 2016. Dispõe sobre as normas aplicáveis a pesquisas em Ciências Humanas e Sociais cujos procedimentos metodológicos envolvam a utilização de dados diretamente obtidos com os participantes ou de informações identificáveis ou que possam acarretar riscos maiores do que os existentes na vida cotidiana. Diário Oficial da União, Brasília, DF. 2016 maio 24; Seção I:44.}. Outrossim, o estudo conta com apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Amazonas.

Resultados

O contexto ecológico, demográfico e organizacional da prestação dos serviços de saneamento básico da região do médio Solimões, no Amazonas

A ecologia humana da região Amazônica é marcada pelo regime hídrico, cujas dinâmicas de enchente, cheia, vazante e seca imprimem um ritmo de vida à população local que demonstra a adaptação do seu modo de vida à reprodução ecológica local. As casas tradicionais localizadas em terra firme são edificadas em palafitas a cerca de 1,5 metro de altura do chão, o que protege seus moradores dos ataques de cobras, jacarés, insetos e outros animais^{99 Medeiros MS. Comunidade ribeirinhas na Amazônia Ocidental: Condições de vida e de saúde. Manaus: Reggo/EDUA; 2019.}.

Já residir nas casas flutuantes, outro tipo de moradia na região, proporciona um melhor acesso à água, o que facilita os afazeres domésticos. A mobilidade da casa acompanha o movimento de subida e descida das águas, e, além disso, elas são menos afetadas pelas cheias dos rios, sofrendo menos com a destruição de móveis e utensílios domésticos, situação à qual estão sujeitos os que residem nas palafitas em terra firme^{99 Medeiros MS. Comunidade ribeirinhas na Amazônia Ocidental: Condições de vida e de saúde. Manaus: Reggo/EDUA; 2019.}.

Em 2010, a população absoluta da região era de 108.721 habitantes, e os municípios mais populosos foram Fonte Boa (22.817 habitantes), seguido por Jutaí (17.992), Maraã (17.528), Tonantins (17079), Alvarães (14.088), Uarini (11.891) e Japurá (7.326 habitantes). A composição da população segundo raça e cor do IBGE é formada por parda (72,5%), branca (12,4%), indígena (9,9%), preta (4,7%) e amarela (0,5%)^{2020 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BR). Censo demográfico 2000: características gerais da população: resultados da amostra [Internet]. [Rio de Janeiro]: IBGE; [data desconhecida] [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/periodicos/83/cd_2000_caracteristicas_populacao_amostra.pdf
https://biblioteca.ibge.gov.br/visualiza... ,2121 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BR). Censo demográfico 2010: características da população e dos domicílios: resultados do universo [Internet]. [Rio de Janeiro, RJ]: IBGE; [data desconhecida] [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2010/Resultados_do_Universo/Agregados_por_Setores_Censitarios/
https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Dem...} .

Com relação ao acesso canalizado à rede de abastecimento de água na região, no comparativo entre os dois censos demográficos, 2000 e 2010, verifica-se aumento proporcional dos domicílios das áreas urbanas canalizadas à rede de abastecimento, com exceção do município de Tonantins, que registrou variação negativa de 35,5%. Este último município apresentou crescimento demográfico na área urbana na ordem de 104%, o que talvez explique o déficit^{2020 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BR). Censo demográfico 2000: características gerais da população: resultados da amostra [Internet]. [Rio de Janeiro]: IBGE; [data desconhecida] [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/periodicos/83/cd_2000_caracteristicas_populacao_amostra.pdf
https://biblioteca.ibge.gov.br/visualiza... ,2121 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BR). Censo demográfico 2010: características da população e dos domicílios: resultados do universo [Internet]. [Rio de Janeiro, RJ]: IBGE; [data desconhecida] [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2010/Resultados_do_Universo/Agregados_por_Setores_Censitarios/
https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Dem...} .

Os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) também registram o crescimento de domicílios rurais ligados à rede de distribuição de água, em especial, dos municípios de Jutaí (de 0,4%, em 2000, para 10,0% em 2010), Japurá (6,0% para 7,0%) e Maraã (0,0 para 5,9%)^{2020 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BR). Censo demográfico 2000: características gerais da população: resultados da amostra [Internet]. [Rio de Janeiro]: IBGE; [data desconhecida] [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/periodicos/83/cd_2000_caracteristicas_populacao_amostra.pdf
https://biblioteca.ibge.gov.br/visualiza... ,2121 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BR). Censo demográfico 2010: características da população e dos domicílios: resultados do universo [Internet]. [Rio de Janeiro, RJ]: IBGE; [data desconhecida] [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2010/Resultados_do_Universo/Agregados_por_Setores_Censitarios/
https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Dem...} .

O acesso ao banheiro é o maior desafio na região registrado nos dois últimos censos demográficos. Na tabela 1, são descritas as proporções registradas nos dois últimos censos demográficos. A redução de domicílios sem banheiro ou sanitário foi da ordem de 51,6% (desvio-padrão 20,2). Apesar disso, o acesso a banheiro apresenta proporções muito distintas, sobretudo nas zonas urbanas dos sete municípios. Em Jutaí, por exemplo, a maior parte dos domicílios dispõe de sanitários (66,9%).

Importa informar que há diferenças conceituais entre banheiro e sanitário adotadas no Censo Demográfico de 2010. Banheiro pode ser definido como um cômodo limitado por teto e paredes e que dispõe de vaso sanitário e chuveiro, localizado dentro ou fora do domicílio, sendo de uso exclusivo dos moradores do domicílio. Já o sanitário é composto apenas por paredes, podendo ser de uso compartilhado entre moradores de vários domicílios, dispõe de vaso sanitário ou buraco para dejeções e fica localizado fora do domicílio^{2121 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BR). Censo demográfico 2010: características da população e dos domicílios: resultados do universo [Internet]. [Rio de Janeiro, RJ]: IBGE; [data desconhecida] [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demografico_2010/Resultados_do_Universo/Agregados_por_Setores_Censitarios/
https://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Dem...} .

Na região, somente o município de Alvarães tem os serviços de abastecimento de água delegados à empresa estadual da Companhia de Saneamento do Amazonas (Cosama). Os demais municípios, Fonte Boa, Japurá, Jutaí, Maraã, Tonantins e Uarini, contam com uma secretaria ou diretoria municipal especial para realizar a administração do serviço de água, segundo informações do SNIS do governo federal, conforme será retomado mais adiante^{2222 Ministério do Desenvolvimento Regional (BR). Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento [Internet]. [Brasília, DF]: SNIS; 2021 [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/saneamento/snis/painel
https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/sa...} .

Em geral, a água distribuída aos domicílios interligados à rede pública é proveniente de poços tubulares que não foram submetidos a nenhum processo de desinfecção, conforme preconiza a Portaria GM/MS nº 888^{2727 Ministério da Saúde (BR), Gabinete do Ministro. Portaria GM/MS nº 888, de 4 de maio de 2021. Altera o Anexo XX da Portaria de Consolidação GM/MS nº 5, de 28 de setembro de 2017, para dispor sobre os procedimentos de controle e de vigilância da qualidade da água para consumo humano e seu padrão de potabilidade. Diário Oficial da União, Brasília, DF. 2021 maio 4; Edição 85; Seção I:127.}, de 4 de maio de 2021, que define os padrões de potabilidade de água para consumo humano.

Nos municípios de Jutaí e de Uarini, não há taxas de cobrança para o acesso ao serviço de abastecimento de água nem instalação de hidrômetros. No município de Fonte Boa, é cobrado mensalmente o valor de R$ 13,00 para famílias participantes do bolsa família, o que representa 70% dos consumidores. O valor para as demais famílias é de R$ 40,00. Esses valores são arrecadados em conta única da Prefeitura, ou seja, o Serviço Municipal de Abastecimento de Água (SEMAA) não possui autonomia administrativa nem financeira.

Com relação ao Sistema de Informação de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano (Sisagua), os municípios de Fonte Boa e Uarini estão em fase de implementação das ações do Programa Nacional de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano (Vigiagua), sendo o Sisagua o instrumento de Vigilância em Saúde da Qualidade da Água, coordenado pelo Ministério da Saúde.

No contexto do estado do Amazonas, a situação da cobertura do Programa Vigiagua é ainda mais preocupante, haja vista que somente 10 dos 62 municípios informaram a situação municipal ao Ministério da Saúde^{2828 Oliveira Júnior A, Magalhães TB, Mata RN, et al. Sistema de Informação de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano (Sisagua): características, evolução e aplicabilidade. Epidemiol Serv Saúde. 2019;28(1):e2018117. DOI: https://doi.org/10.5123/S1679-49742019000100024
https://doi.org/10.5123/S1679-4974201900...} .

Importa informar que os dados e informações repassados ao SNIS sobre as características da rede de serviços de água e os aspectos organizacionais dos serviços de saneamento são de responsabilidade dos municípios. Na tabela 2, nota-se que somente quatro municípios dispõem de equipe técnica para realizar os estudos para o SNIS. No contexto do estado do Amazonas, somente 38 dos 62 municípios estavam adimplentes. Na prática, além de os municípios não estarem aptos ao recebimento de recursos públicos para ampliação dos serviços de saneamento básico, a ausência de dados e informações os torna invisíveis aos possíveis interesses econômicos da iniciativa privada, por meio de contratos de concessão, conforme determina a Lei nº 14.026/2020, que atualiza o marco legal do saneamento básico no Brasil^{2222 Ministério do Desenvolvimento Regional (BR). Sistema Nacional de Informação sobre Saneamento [Internet]. [Brasília, DF]: SNIS; 2021 [acesso em 2023 fev 16]. Disponível em: https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/saneamento/snis/painel
https://www.gov.br/mdr/pt-br/assuntos/sa...} .

O modelo matricial do sistema de garantias de direitos

O Sistema de Garantias de Direitos, aqui apresentado, tem origem na Constituição Federal de 1988, no art. 227, que dispõe sobre os direitos da criança, do adolescente e do jovem, inaugurando, assim, a ideia de Proteção Integral da Criança. Porém, é somente com a criação do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente que passa a ser operacionalizado o Sistema de Garantias de Direitos^{2929 Farinelli CC, Pierini AJ. O Sistema de Garantia de Direitos e a Proteção Integral à criança e ao adolescente: uma revisão bibliográfica. O Social em Questão. 2016;19(35):1-35.}.

Nessa visão, o sistema estruturado de garantias de direitos, no âmbito da política nacional do saneamento básico, proposto neste estudo, almeja o cumprimento das legislações vigentes no que tange à concretização dos direitos humanos fundamentais, respeitando o seu local de atuação nos âmbitos ecológico, político, técnico-econômico, cultural e biocomunal.

A ação integrada, ou seja, a intersetorialidade, objetiva superar os modelos de sobreposição das ações da gestão e traz à cena uma maior participação de todos os sujeitos implicados nas políticas públicas, inclusive as populações destinatárias dos serviços^{2323 Carmo ME, Guizardi FL. Desafios da intersetorialidade nas políticas públicas de saúde e assistência social: uma revisão do estado da arte. Physis. 2017;27(4):1265-1286. DOI: https://doi.org/10.1590/S0103-73312017000400021
https://doi.org/10.1590/S0103-7331201700... ,2424 Inojosa RM. Sinergia em políticas e serviços públicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cad Fundap. 2001;22:101-110.}.

A operacionalidade, que dará concretude ao modelo de governança da gestão para o atendimento aos princípios norteadores do marco legal da política de saneamento básico, sobretudo ao princípio do controle social, baseia-se na Matriz de Dados da Reprodução Social proposta por Juan Samaja, adaptada por Medeiros et al.^{99 Medeiros MS. Comunidade ribeirinhas na Amazônia Ocidental: Condições de vida e de saúde. Manaus: Reggo/EDUA; 2019.,3030 Medeiros MS, Augusto LGS, Costa AM, et. al. Social Reproduction as a methodological perspective for contextualized analysis of living and health conditions. Cad Saúde Pública. 2022;38(10):1-12. DOI: https://doi.org/10.1590/0102-311xpt150320
https://doi.org/10.1590/0102-311xpt15032...} .

No quadro 1, é apresentado o matriciamento dos elementos, que compreenderá o sistema de garantias de direitos. Ele está disposto de duas formas: horizontal e vertical, sendo a primeira delas denominada ‘unidades de análise’, com o matriciamento representado pelo nível de ancoragem de atuação das instituições estatais ou não estatais (contexto, ancoragem e subtexto).

A segunda, disposta em forma vertical, é chamada de ‘unidades de observação’. Nela, o referido matriciamento é representado pelas dimensões da reprodução social, a qual representa: i) o lócus de atuação de cada uma das instituições, nos âmbitos ecológico, político, técnico-econômico, cultural e biocomunal; ii) de acordo com as competências, responsabilidades e missão institucional.

Na dimensão denominada Reprodução Ecológica, as instituições estatais e não estatais participantes serão aquelas atuantes no espaço social, e sua missão é se debruçar nas ações que valorizam o modo de vida das populações dos campos, florestas e da água. Em geral, suas respectivas ações serão consideradas no que tange à Reprodução Política, pois esta se expressa no atendimento (ou não) às necessidades do ambiente social.

A Reprodução Tecno-econômica será analisada no que diz respeito aos anteparos jurídicos e institucionais, sobretudo nas relações de trocas comerciais, para avaliar se são desiguais e injustas, ou expõem os sujeitos a situações de risco ocupacional ou ambiental, por exemplo.

A Reprodução da Autoconsciência e da Conduta é uma dimensão que compreende a missão de todas as instituições. Muitas vezes, ela é subestimada, pois compõe as subjetividades dos atores implicadas no problema do estudo. Essa dimensão também almeja contextualizar a cosmologia das populações dos campos, floresta e águas com relação ao direito humano, por exemplo.

As condições de vida são a expressão da Reprodução Biocomunal, a qual todas as instituições estatais e não estatais almejam, dentro do leque de ações compreendidas por suas competências, responsabilidades e missões. Em resumo, ela diz respeito ao impacto na base material dos indivíduos, onde o acesso aos bens e serviços sociais provenientes das Reproduções Política e Tecno-econômica são imprescindíveis para uma maior resiliência às adversidades da floresta.

O acesso ao saneamento básico, somado a outras políticas públicas, por exemplo, poderá determinar a forma e a frequência com que as populações adoecem, interferindo nos afazeres diários, necessários para reproduzir suas condições de organismos vivos sociais.

Importa, ainda, informar, para fins de definições, que as competências constitucionais podem ser entendidas como a capacidade jurídica de agir de um ente federado ou órgão público em uma determinada matéria; enquanto responsabilidades constitucionais ensejam atribuições e obrigações de todos os entes federados ou órgão público de assegurar, a favor do cidadão e da coletividade, o acesso efetivo ao direito^{3131 Medeiros MS, Sacramento DS, Santiago-Neta IS, et al. Health care in environmental conservation units in Amazonas: conflict of competency or responsibility issue? Rev Geonorte. 2020;11(38):35-51. DOI: https://doi.org/10.21170/geonorte.2020.V.11.N.38.35.51
https://doi.org/10.21170/geonorte.2020.V...} .

Dessa forma, almeja-se com o Sistema de Garantias de Direitos intervir na lógica sistêmica para dar conta da complexidade que compreende a rede de acontecimentos envolvidos na gestão dos serviços públicos municipais, em especial, os serviços de saneamento básico no interior do Amazonas.

Discussão

Universalizar o saneamento básico, em especial, o direito ao acesso a água potável dentro do domicílio, à construção de banheiros dentro do domicílio e à destinação adequada dos dejetos sanitários e resíduos sólidos (lixo), constitui um suporte social imprescindível para uma maior resiliência das cidades da floresta, localizadas na calha principal dos rios Solimões e Amazonas, no estado do Amazonas<sup>3232 Barata RB. Como e por que as desigualdades sociais fazem mal à saúde. Rio de Janeiro: Editora da Fiocruz; 2009.

33 Browder JO, Godfrey BJ. Cidades da floresta: urbanização, desenvolvimento e globalização na Amazônia brasileira. Manaus: Eduam; 2006.-3434 Scherer E, Oliveira JÁ, organizadores. Amazônia: políticas públicas e diversidade cultural. Rio de Janeiro: Garamond; 2006.</sup>.

De modo geral, as cidades amazônicas produzem riqueza por meio de atividades de exploração mineral, extrativista, madeireira e agrícola, trazendo consigo êxodo rural, elevadas taxas de urbanização e precárias condições de saneamento. Importa informar que essas ocupações foram conduzidas pelo Estado baseadas na noção de economia de fronteira, para explicar o papel do Brasil e dos demais países latino-americanos, na periferia do sistema capitalista mundial, como produtores de comodities, à custa de (in)justiças ambientais^{3535 Becker BK. Geopolítica da Amazônia. Estud Av. 2005;19(53):71-86. DOI: https://doi.org/10.1590/S0103-40142005000100005
https://doi.org/10.1590/S0103-4014200500... ,3636 Porto MF, Finamore R. Riscos, saúde e justiça ambiental: o protagonismo das populações atingidas na produção de conhecimento. Ciênc saúde coletiva. 2012;17(6):1493-1501. DOI: https://doi.org/10.1590/S1413-81232012000600013
https://doi.org/10.1590/S1413-8123201200...} .

Nesse contexto, o debate sobre o saneamento básico perpassa diversas dimensões da reprodução social, ou seja, os processos sociais que agem na determinação social dos problemas sociossanitários, incluída aí a melhoria das condições de vida e da situação de saúde dos povos e comunidades que têm seus modos de vida, produção e reprodução social relacionados predominantemente com o campo, a floresta, os ambientes aquáticos, a agropecuária e o extrativismo na Amazônia, historicamente apartados das políticas públicas^{99 Medeiros MS. Comunidade ribeirinhas na Amazônia Ocidental: Condições de vida e de saúde. Manaus: Reggo/EDUA; 2019.,2828 Oliveira Júnior A, Magalhães TB, Mata RN, et al. Sistema de Informação de Vigilância da Qualidade da Água para Consumo Humano (Sisagua): características, evolução e aplicabilidade. Epidemiol Serv Saúde. 2019;28(1):e2018117. DOI: https://doi.org/10.5123/S1679-49742019000100024
https://doi.org/10.5123/S1679-4974201900... ,3737 Pessoa VM, Almeida MM, Carneiro FF. Como garantir o direito à saúde para as populações do campo, da floresta e das águas no Brasil? Saúde debate. 2018;42(esp1):302-314. DOI: https://doi.org/10.1590/0103-11042018S120
https://doi.org/10.1590/0103-11042018S12...} .

No que tange à dimensão política, Britto nos lembra que a maioria dos municípios brasileiros (56%) não adotou nenhum mecanismo de controle social dos serviços de saneamento básico. Entre os que adotaram mecanismos de controle social, os mais usuais foram os debates e as audiências públicas (62,4%), seguidos pelas Conferências das Cidades (41%), órgãos colegiados (24,1%) e consultas públicas (22,7%)^{1010 Britto AL. A gestão do saneamento no Brasil: desafios e perspectivas seis anos após a promulgação da Lei 11.455/2007. e-metropolis. 2012;11(3):1-18.}.

Medeiros, ao historicizar as melhorias sanitárias existentes em algumas comunidades da região, constatou que não se tratava de iniciativas do Estado, mas da Prelazia de Tefé e do Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá (IDSM). As melhorias se iniciaram com a instalação das bombas manuais para captação de água subterrânea, financiadas pelo governo holandês e instaladas no início da década de 1980 pela Igreja Católica, e, em seguida, abandonadas, por motivos técnicos (baixa potabilidade) e financeiros (alto custo)^{99 Medeiros MS. Comunidade ribeirinhas na Amazônia Ocidental: Condições de vida e de saúde. Manaus: Reggo/EDUA; 2019.}.

Posteriormente, o IDSM desenvolveu projetos-piloto de captação e distribuição de água por energia solar fotovoltaica e por chuva, iniciados no ano 2000, que cobriram 200 dos 1.873 domicílios, distribuídos em 200 comunidades da Reserva de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá no ano de 2014, cujos recursos foram do Programa de Tecnologias Apropriadas à Várzea, obtidos com outras instituições nacionais e internacionais^{99 Medeiros MS. Comunidade ribeirinhas na Amazônia Ocidental: Condições de vida e de saúde. Manaus: Reggo/EDUA; 2019.}.

Em 2023, o Governo do Amazonas, após notificação do Ministério Público Estadual e do Tribunal de Contas do Estado, devido à baixa cobertura dos serviços de abastecimento de água, ou mesmo ausência de tratamento e monitoramento da potabilidade das águas para fins de consumo humano, selecionou a tecnologia Salta Z, e intitulou o Programa Água Boa como política de governo, objetivando atender às comunidades rurais^{3838 Companhia de Saneamento do Amazonas (AM). Wilson Lima vai ampliar Programa Água Boa para alcançar mais 800 mil pessoas com água potável no interior. Cosama [Internet]. 2020 nov 18 [acesso em 2021 jan 25]. Disponível em: http://www.cosama.am.gov.br/wilson-lima-vai-ampliar-programa-agua-boa-para-alcancar-mais-800-mil-pessoas-com-agua-potavel-no-interior/
http://www.cosama.am.gov.br/wilson-lima-...} .

Portanto, esse debate também exigirá compreendermos a reprodução da autoconsciência e da conduta dos sujeitos implicados no problema do estudo, ou seja, as representações sociais, pois englobam as diversidades socioambientais no acesso e no uso das águas pelas populações locais e o desenvolvimento de tecnologias sociais apropriadas à várzea para melhorias sanitárias pelas instituições estatais e não estatais que atuam na região.

Logicamente, estas últimas (não estatais) devem produzir um tipo de interação social de assimilação da ecologia de várzea, com relação à abundância e à escassez da água, e as formas de sociabilidade para enfrentar com criatividade e adaptabilidade os ciclos hidrológicos extremos registrados na região. Segundo Santos e Santana, as soluções alternativas de saneamento rural e de comunidades isoladas têm grande relevância para as populações dos campos, florestas e águas da Amazônia, sobretudo^{3939 Santos GR, Santana AS. Gestão comunitária da água: soluções e dificuldades do saneamento rural no Brasil. Texto para Discussão nº 2601. Brasília, DF: Ipea; 2020.}.

Com relação à disposição final ambientalmente adequada dos resíduos sólidos, cujo marco foi a Lei nº 12.305, de agosto de 2010 - que determinava um prazo de quatro anos, ou seja, até 2014 para a desativação dos lixões a céu aberto nos 62 municípios Amazonenses, assim como em outros municípios brasileiros -, pouco se avançou.

Desde 2017, entre as ações nos âmbitos político e administrativo, respectivamente, destacam-se: a proposta da Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas de criação da Comissão Especial com a finalidade de realizar estudo acerca da destinação ambientalmente adequada de resíduos sólidos, considerando a política Estadual de Resíduos Sólidos do Amazonas; o grupo de trabalho do Ministério Público do Estado do Amazonas, que monitora, por meio de mapa digital, a situação das áreas onde funcionam as lixeiras dos municípios, e o grupo de trabalho criado pela Associação Amazonense de Municípios para assessoramento do preenchimento do SNIS<sup>4040 Assembleia Legislativa do Estado do Amazonas (AM). Requerimento nº 2384 de 2019. Regimento lnterno de constituição da Comissão Especial com a finalidade de realizar estudo acerca da destinação ambientalmente adequada de resíduos sólidos. Manaus: Aleam; 2019.

41 Ministério Público do Estado do Amazonas (AM). Resíduos sólidos: Mapa dos Locais de Destinação dos Resíduos Sólidos no Amazonas elaborado pelo CAO-MAPH-URB [Internet]. [Manaus, AM]: MPAM; [data desconhecida] [acesso em 2021 ago 8]. Disponível em: https://www.mpam.mp.br/principais-temas/residuos-solidos
https://www.mpam.mp.br/principais-temas/... -4242 Associação Amazonense de Municípios (AM). Notícias [Internet]. [Manaus, AM]: Grupo de trabalho de assessoramento do preenchimento do SNIS; [data desconhecida] [acesso em 2022 ago 12]. Disponível em: https://www.aam.org.br/sobre-ntec
https://www.aam.org.br/sobre-ntec...</sup> .

Importa lembrar que a Constituição Federal de 1988 preconiza que a saúde, como direito de todos e dever do Estado, seja garantida mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e outros agravos. O sistema público de prestação de serviços pode ser definido como um conjunto coerente de diversos componentes inter-relacionados, tanto setoriais como intersetoriais, que produzem um efeito na população. A configuração do sistema é influenciada por seus objetivos e valores fundamentais^{4343 Leite MSA, Bornia AC, Coelho CCSR. A contribuição da teoria da complexidade à modelagem de sistemas. In: Anais do 24º Encontro Nacional de Engenharia de Produção; 2004 nov 3-5; Florianópolis. Santa Catarina: 2004. p. 3494-3501.}.

Nessa visão, a prestação de serviço de saneamento básico não é somente uma lista de organizações e pessoas, mas um conjunto de relações estruturadas entre os dois principais componentes (setoriais e intersetoriais) que produzem um efeito na população. Podem-se prever algumas questões que explicam o aumento das interações sociais entre os sujeitos participantes de um sistema público de prestação de serviço na contemporaneidade, de forma direta ou indireta, pelo Estado, conforme preconiza a Lei nº 9.637/1998^{4444 Presidência da República (BR). Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispõe sobre a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do Programa Nacional de Publicização, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF. 1998 maio 18; Seção I:8.}, que dispõe que a prestação dos serviços públicos de educação, saúde, assistência social e meio ambiente pode ser exercida por meio da contratação de organizações públicas não estatais. A complexidade de um sistema, assim, não está somente determinada pela heterogeneidade dos elementos (ou subsistemas) que o compõem, e, sim, em decorrência da quantidade e do tipo de interação entre os elementos dos seus subsistemas^{99 Medeiros MS. Comunidade ribeirinhas na Amazônia Ocidental: Condições de vida e de saúde. Manaus: Reggo/EDUA; 2019.}.

Entende-se que a matriz do sistema de garantias de direitos do acesso ao saneamento básico, como modelo orientador da proposta de governança da gestão dos serviços, admitirá introduzir as incertezas na organização e no funcionamento do sistema, resultantes dos dois tipos de interação social, seja ele de aproximação ou de afastamento das finalidades dos serviços^{99 Medeiros MS. Comunidade ribeirinhas na Amazônia Ocidental: Condições de vida e de saúde. Manaus: Reggo/EDUA; 2019.,4343 Leite MSA, Bornia AC, Coelho CCSR. A contribuição da teoria da complexidade à modelagem de sistemas. In: Anais do 24º Encontro Nacional de Engenharia de Produção; 2004 nov 3-5; Florianópolis. Santa Catarina: 2004. p. 3494-3501.}.

Portanto, a noção de política adotada pelo Sistema de Garantias de Direitos refere-se ao sentido empregado para definir e compreender as políticas públicas, sentido esse explorado pelas pesquisas científicas. Em geral, sua análise permite complementar e ir além do estudo do Estado enquanto ente, funções e aparatos legais e burocráticos, para verificar como atua, decide, interfere e impacta nos problemas por meio de políticas públicas^{1818 Muller P, Surel Y. A Análise das Políticas Públicas. Pelotas: Educat; 2004.,1919 Secchi L. Políticas Públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. São Paulo: Cengage Learning; 2010.}.

Considerações finais

A governança da gestão municipal da prestação dos serviços de saneamento básico pode ser compreendida como um dispositivo social fundamental que permite identificar as competências e responsabilidades das instituições estatais ou não estatais, a fim de assegurar o direito e o acesso aos bens e serviços, evitando conflitos de ações em um determinado território.

O modelo recupera a dimensão política da gestão do saneamento básico, sobretudo no que tange aos princípios da gestão participativa e democrática. Sendo assim, encorajaremos instituições estatais e não estatais em prol da construção de agenda pública dos territórios saudáveis no Amazonas, atuando de forma solidária no âmbito do comitê de monitoração permanente das condições de vida e de saúde, sendo essa uma outra etapa do projeto de pesquisa.

Entendemos, também, que o debate do saneamento básico como um direito humano recuperará a noção da água como bem de uso comum, mas que o capitalismo transformou em mercadoria (primeiramente, em recurso ‘natural’, posteriormente, em comodities).

Referências

Datas de Publicação

Histórico