RESENHAS BOOK REVIEWS
Paulo Henrique Martins
Núcleo de Cidadania, Exclusão e Processos de Mudança, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, Brasil. pahem@terra.com.br
GESTÃO DE REDES: A ESTRATÉGIA DE REGIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE SAÚDE. Fleury S, Ouverney AM. Rio de Janeiro: Editora FGV; 2007. 204 p.
ISBN: 978-85-225-0616-3
O livro discute o tema da gestão de redes, tendo como base tanto o debate teórico internacional sobre redes de política, quanto sua pertinência, para analisar e discutir a estratégia de regionalização do SUS. Tal pertinência se confirma depois da criação da NOAS (Norma Operacional de Assistência à Saúde), editada por portaria do Ministério da Saúde em 2001, na qual foram estabelecidos instrumentos e estratégias de aprofundamento da interdependência municipal por meio do desenvolvimento de redes regionais de sistemas de saúde.
De modo geral, o livro está organizado em dois grandes blocos. O primeiro, reunindo os três primeiros capítulos, busca definir as redes de política, o debate sobre redes na administração pública e uma proposta de tipificação que permita estabelecer uma institucionalidade voltada para o aprofundamento da interdependência em rede existente no interior da administração pública em saúde. Essa discussão teórica aponta para um resgate importante e imprescindível sobre as redes na perspectiva da gestão e das políticas públicas, constituindo, em si, independentemente da dimensão mais descritiva do livro, um referencial imprescindível para futuros estudos sobre a temática. Grande parte dos trabalhos em administração pública, como lembram Fleury & Ouverney, parte da idéia de redes como estruturas policêntricas, sem maiores preocupações com a sua definição. Daí a importância deste trabalho de atualização conceitual.
No segundo bloco, envolvendo o quarto e o quinto capítulos, os autores discutem o SUS e a estratégia de regionalização da NOAS, assim como avançam na proposição de um padrão de governança em rede a partir de uma descrição densa das estratégias de regionalização da administração em saúde. Trata-se de reflexões muito ilustrativas sobre a grandiosidade das atividades de descentralização na saúde, no Brasil. O leitor fica necessariamente admirado com a inventividade das iniciativas políticas e administrativas tomadas com o objetivo de assegurar a continuidade do processo de regionalização das políticas de saúde. Reconhece-se, inevitavelmente, haver um conhecimento acumulado sobre a nova gestão em saúde desde que este assunto foi objeto de decisão constitucional em 1988. Certamente, esse capital organizacional não é fruto de decisões de um gênio isolado, mas de todo um conjunto de instituições de planejamento e de produção do conhecimento, de pensadores, planejadores, gestores e técnicos, que vêm dando suas mãos com o propósito de garantir tal empreitada de caráter claramente coletivo.
O livro constitui inegavelmente uma grande contribuição para se entenderem os novos desafios que uma política de descentralização como a do SUS traz para a gestão pública, colocando problemas teóricos inéditos. A engenharia institucional de um sistema como este da saúde pública no Brasil, envolvendo distintas instâncias de decisão e maior complexidade administrativa, exige dos estudiosos, dos planejadores e gestores capacidade de inovação e criatividade. De fato, o SUS revela, a partir do caso da saúde, quão complexo é, hoje, o projeto democrático. Ele demonstra que a democracia como construção social e política de médio e longo prazo exige reformas administrativas importantes e complexas: a descentralização significa criar novos mecanismos de gestão, de controle e de avaliação; a territorialização das decisões oferece visibilidade institucional e administrativa a novos atores e agências estatais e privadas; a regionalização altera o perfil e a vocação administrativa dos municípios impõe o surgimento de redes interdependentes e multiorientadas. Enfim, todas essas ações de reforma da administração em saúde não se realizam de modo aleatório e devem responder a um princípio ético fundador presente nos objetivos de universalidade, eqüidade e integralidade das ações em saúde.
Este nos parece, de fato, o grande desafio da experiência do SUS, o qual Sonia Fleury & Assis Mafort Ouverney souberam reconhecer adequadamente: o SUS é um processo aberto, inédito, que visa a responder simultaneamente a dois desafios, um pragmático e outro moral.
O desafio pragmático é o de remodelar a máquina estatal com formação de novas competências e lideranças, demonstrando existirem espaços da vida social que não podem em absoluto ser geridos com base nos interesses mercantis ou privados. Isto é, a gestão pública na contemporaneidade adquire necessariamente um caráter pluricêntrico gerado pelo aumento de demandas diferenciadas e descentralizadas que não podem ser respondidas satisfatoriamente nem pela lógica utilitarista mercantil e privada, nem pela lógica burocrática centralizada do Estado modernizador do século XX. O novo paradigma da gestão em rede é reticular, aberto a diferentes centros de decisão, de criação e de controle social e organizacional.
O desafio moral serve para inspirar o anterior: o acesso universal, eqüitativo e integral aos serviços de saúde é uma exigência moral que a sociedade brasileira se colocou a partir da constituição de 1988, e tal exigência não pode ser atendida apenas com boas intenções. Há que se criar meios administrativos adequados para que a moral pública se torne fonte de uma cidadania democrática.
Por tudo isso, o livro Gestão de Redes: A Estratégia de Regionalização da Política de Saúde chega oportunamente para o debate acadêmico, demonstrando o quanto a sociedade brasileira tem avançado no sentido de se afastar do passado autoritário e de se voltar para um projeto de gestão política mais adequado à nossa complexidade geográfica, social, econômica e cultural. Certamente, o livro deixa importantes questionamentos que devem orientar pesquisas posteriores. Um deles, e talvez o mais importante, tem a ver com o fato de que, embora buscando estabelecer as bases de uma governança em rede na saúde, os autores se limitam a discutir a administração em rede na saúde. Para se avançar no tema da governança, seria necessário acrescentar uma outra bibliografia sobre rede, já existente, que dê conta das multifaces das relações entre Estado e Sociedade Civil. Mas tais limites refletem justamente a dinâmica inovadora dos novos processos de gestão em saúde, o que, sem dúvida, é muito auspicioso por permitir compreender-se que a atividade intelectual focalizada na prática tem um valor pedagógico por excelência.