Avaliação de desempenho da regionalização da vigilância em saúde em seis Regiões de Saúde brasileiras

Evaluation of the performance of regionalization of health surveillance in six Brazilian Health Regions

Evaluación de desempeño de la regionalización de la vigilancia en salud en seis Regiones de Salud brasileñas

Ana Coelho de Albuquerque Eduarda Ângela Pessoa Cesse Eronildo Felisberto Isabella Chagas Samico Paulo Germano de Frias Sobre os autores

Resumos

O objetivo deste estudo foi avaliar o desempenho da regionalização da vigilância em saúde em seis Regiões de Saúde com diferentes níveis de desenvolvimento no Brasil. Adotou-se uma abordagem quantitativa transversal e os dados foram coletados utilizando-se um questionário estruturado, elaborado com base nas três dimensões da pesquisa (Política, Estrutura e Organização), aplicado a 31 atores-chave da vigilância em saúde das Regiões de Saúde e dos municípios selecionados. Utilizou-se, como tendência central, o escore médio, e para cada dimensão e atributo foram construídos índices sintéticos. Atribuíram-se três pontos de corte para avaliação do desempenho: valores iguais ou abaixo de 4,99 foram considerados insatisfatórios; entre 5,00 e 6,99, intermediários; e iguais ou acima de 7,00, satisfatórios. O estudo evidenciou que o desempenho da regionalização da vigilância em saúde foi considerado satisfatório apenas em uma região, intermediário em quatro e insatisfatório também em uma. Entre as três dimensões, os melhores desempenhos foram da Política e da Organização, e o mais frágil, da Estrutura. Conclui-se que, em geral, quanto maior o nível de desenvolvimento socioeconômico e da oferta de serviços, melhor o desempenho da regionalização da vigilância em saúde. A avaliação apresentada retrata a complexidade de contextos de diferentes regiões brasileiras, o que contribui para o entendimento da dinâmica da regionalização da vigilância em saúde no país.

Palavras-chave:
Regionalização; Vigilância em Saúde Pública; Avaliação em Saúde


This study aimed to assess the performance of health surveillance regionalization with different levels of development in Brazil. A cross-sectional quantitative approach was used with data collected through a structured questionnaire, prepared on the basis of three study dimensions (Policy, Structure, and Organization), applied to 31 key actors in health surveillance in the selected Health Regions and municipalities. The measure of central tendency was mean score, and synthetic indices were obtained for each dimension and attribute. Three cutoff points were assigned to assess performance: values less than or equal to 4.99 were considered unsatisfactory; from 5.00 to 6.99, intermediate; and greater than or equal to 7.00, satisfactory. The study found that regionalization performance in health surveillance was only satisfactory in one region, intermediate in four, and unsatisfactory in one. Among the three dimensions, Policy and Organization showed the best performance and Structure showed the worst. In conclusion, in general, the higher the level of socioeconomic development and services supply, the better the performance in regionalization of health surveillance. The evaluation portrays the complexity of contexts in different regions of Brazil, thus contributing to understanding the dynamics of health surveillance regionalization in Brazil.

Keywords:
Regional Health Planning; Public Health Surveillance; Health Evaluation


El objetivo de este estudio fue evaluar el desempeño de la regionalización de la vigilancia en salud en seis Regiones de Salud con diferentes niveles de desarrollo en Brasil. Se adoptó un abordaje cuantitativo transversal y los datos se recogieron utilizando un cuestionario estructurado, elaborado en base a tres dimensiones de investigación (Política, Estructura y Organización), aplicado a 31 actores-clave de la vigilancia en salud en las Regiones de Salud y en los municipios seleccionados. Se utilizó, como tendencia central, las puntuaciones promedio, y para cada dimensión y atributo se construyeron índices sintéticos. Se atribuyeron tres puntos de corte para la evaluación del desempeño: valores iguales o por debajo de 4,99, se consideraron insatisfactorios; entre 5,00 y 6,99, intermedios; e iguales o por encima de 7,00, satisfactorios. El estudio evidenció que el desempeño de la regionalización de la vigilancia en salud se consideró satisfactorio solamente en una región, intermedio en cuatro e insatisfactorio también en una. Entre las tres dimensiones, los mejores desempeños fueron los de Política y Organización, y el más frágil, el de Estructura. Se concluye que, en general, cuanto mayor sea el nivel de desarrollo socioeconómico y de oferta de servicios, mejor es el desempeño de la regionalización de la vigilancia en salud. La evaluación presentada retrata la complejidad de contextos de las diferentes regiones brasileñas, lo que contribuye a la comprensión de la dinámica de regionalización de la vigilancia en salud en el país.

Palabras-clave:
Regionalización; Vigilancia en Salud Pública; Evaluación en Salud


Introdução

A organização do Sistema Único de Saúde (SUS) baseia-se em um modelo pautado na integração interfederativa, na regionalização e na hierarquização dos serviços, que está disposto na Constituição brasileira. Embora se reconheça que a Carta Magna contribuiu para avanços na ampliação do acesso a serviços públicos, para a reestruturação do modelo de atenção e para a melhoria de indicadores de saúde, a implantação do SUS explicitou contradições entre agendas: de um lado, a universalização da saúde, de outro, a reforma do Estado de inspiração liberal nos anos subsequentes 11. Paim JS, Travassos C, Almeida C, Bahia L, Macinko J. The Brazilian Health System: history, advances, and challenges. Lancet 2011; 377:1778-97..

A partir da década de 1990, a descentralização político-administrativa do SUS centrada na municipalização 22. Viana ALd'A, Machado CV. Descentralização e coordenação federativa: a experiência brasileira na saúde. Ciênc Saúde Colet 2009; 14:807-17., ao ampliar as atribuições municipais na provisão de serviços e ao desconsiderar o papel dos estados, favoreceu a inflexão do processo de regionalização 33. Lima LD, Viana ALd'A, Machado CV, Albuquerque MV, Oliveira RG, Iozzi FL, et al. Regionalização e acesso à saúde nos estados brasileiros: condicionantes históricos e político-institucionais. Ciênc Saúde Colet 2012; 17:2881-92.. Por outro lado, a fragilidade no planejamento da descentralização comprometeu sua adequação às múltiplas realidades brasileiras ao desconsiderar as condições políticas, administrativas, técnicas, financeiras e de necessidades de saúde dos municípios, visando à redução das desigualdades. Apenas nos anos 2000 a regionalização ganhou relevo, e a definição de Região de Saúde apareceu pela primeira vez na Norma Operacional da Assistência à Saúde (NOAS), cujo principal objetivo era a equidade na alocação de recursos e no acesso às ações e serviços de saúde 33. Lima LD, Viana ALd'A, Machado CV, Albuquerque MV, Oliveira RG, Iozzi FL, et al. Regionalização e acesso à saúde nos estados brasileiros: condicionantes históricos e político-institucionais. Ciênc Saúde Colet 2012; 17:2881-92., relevante ante as desigualdades que demarcam o território brasileiro 44. Albuquerque MV, Viana ALd'A, Lima LD, Ferreira MP, Fusaro ER, Iozzi FL. Desigualdades regionais na saúde: mudanças observadas no Brasil de 2000 a 2016. Ciênc Saúde Colet 2017; 22:1055-64..

Diante do complexo cenário demográfico e epidemiológico nacional, caracterizado pelo rápido envelhecimento populacional associado a elevadas taxas de morbimortalidade por doenças crônicas e causas externas, sobrepostas às infecciosas e parasitárias, com níveis diferenciados de transição entre grupos sociais 55. Araujo JD. Polarização epidemiológica no Brasil. Epidemiol Serv Saúde 2012; 21:533-8.,66. Freese E, Fontbonne A. Transição epidemiológica comparada: modernidade, precariedade e vulnerabilidade. In: Freese E, organizador. Epidemiologia, políticas e determinantes das doenças crônicas não transmissíveis no Brasil. Recife: Editora Universitária da UFPE; 2006. p. 17-45., impuseram-se transformações nas respostas sanitárias, inclusive na forma como o sistema de saúde se organiza para ofertar serviços de assistência e vigilância 66. Freese E, Fontbonne A. Transição epidemiológica comparada: modernidade, precariedade e vulnerabilidade. In: Freese E, organizador. Epidemiologia, políticas e determinantes das doenças crônicas não transmissíveis no Brasil. Recife: Editora Universitária da UFPE; 2006. p. 17-45.,77. Frenk J, Frejka T, Bobadolla JL, Stern C, Lozano R, Sepúlveda JJ, et al. La transición epidemiológica en América Latina. Bol Ofic Sanit Panam 1991; 111:485-96.. A ampliação do escopo de atuação da vigilância em saúde em decorrência desses desafios, além da mobilidade das pessoas em busca de assistência e de melhores condições de vida, influenciou sua estrutura organizacional e gerou necessidades de respostas por vezes não viáveis aos municípios.

A legislação brasileira vigente compreende a vigilância em saúde como um processo sistemático que envolve desde a coleta e análise até a disseminação de dados sobre eventos relacionados com a saúde, articulando saberes e práticas relativas às vigilâncias: epidemiológica, ambiental, do trabalhador e sanitária, com vistas à implementação de políticas públicas de promoção da saúde, proteção, prevenção e controle de riscos, agravos e doenças 88. Ministério da Saúde. Portaria nº 1.378, de 9 de julho de 2013. Regulamenta as responsabilidades e define diretrizes para execução e financiamento das ações de Vigilância em Saúde pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, relativos ao Sistema Nacional de Vigilância em Saúde e Sistema Nacional de Vigilância Sanitária. Diário Oficial da União 2013; 10 jul.. Esse conceito foi sendo ressignificado e o lançamento, em 2018, da Política Nacional de Vigilância em Saúde (PNVS) reflete o esforço e os debates, nem sempre consensuais, quanto à necessidade de reorganização da vigilância em saúde na perspectiva de um sistema de saúde universal, integral e equânime 99. Conselho Nacional de Saúde. Resolução nº 588, de 12 de julho de 2018. Institui a Política Nacional de Vigilância em Saúde (PNVS). Brasília: Conselho Nacional de Saúde; 2018.,1010. Teixeira MG, Costa MCN, Carmo EH, Oliveira WK, Penna GO. Vigilância em Saúde no SUS - construção, efeitos e perspectivas. Ciênc Saúde Colet 2018; 23:1811-8..

Dentre as estratégias para a organização da vigilância em saúde, destacam-se: a articulação entre as vigilâncias; a integração com a rede de atenção à saúde; os sistemas de informação integrados; a gestão do trabalho; a educação permanente; os estudos e pesquisas; a comunicação e o controle social, associado à regionalização das ações e serviços de vigilância em saúde 99. Conselho Nacional de Saúde. Resolução nº 588, de 12 de julho de 2018. Institui a Política Nacional de Vigilância em Saúde (PNVS). Brasília: Conselho Nacional de Saúde; 2018.. No entanto, apesar da publicação da PNVS, os atos normativos do Ministério da Saúde sobre a vigilância em saúde não preveem a reorganização de serviços e ações na perspectiva regionalizada, embora se depreenda o seu papel na consolidação da regionalização 88. Ministério da Saúde. Portaria nº 1.378, de 9 de julho de 2013. Regulamenta as responsabilidades e define diretrizes para execução e financiamento das ações de Vigilância em Saúde pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, relativos ao Sistema Nacional de Vigilância em Saúde e Sistema Nacional de Vigilância Sanitária. Diário Oficial da União 2013; 10 jul.,1111. Ministério da Saúde. Portaria nº 4.279, de 30 de dezembro de 2010. Estabelece diretrizes para a organização da Rede de Atenção à Saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Diário Oficial da União 2010; 30 dez.,1212. Ministério da Saúde. Decreto nº 7.508, de 28 de junho de 2011. Regulamenta a Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, para dispor sobre a organização do Sistema Único de Saúde - SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa e dá outras providências. Diário Oficial da União 2011; 29 jun.,1313. Ministério da Saúde. Política Nacional de Vigilância em Saúde - documento base. http://www.saude.sp.gov.br/resources/ccd/homepage/acesso-rapido/gpa/pnvs_2014_documento_base.pdf (acessado em 27/Fev/2017).
http://www.saude.sp.gov.br/resources/ccd...
. Ressalta-se que compete ao Sistema Nacional de Vigilância em Saúde e ao Sistema Nacional de Vigilância Sanitária a execução dessas ações e serviços relacionados com a política 99. Conselho Nacional de Saúde. Resolução nº 588, de 12 de julho de 2018. Institui a Política Nacional de Vigilância em Saúde (PNVS). Brasília: Conselho Nacional de Saúde; 2018..

Inúmeros são os estudos sobre avaliação da vigilância em saúde 1414. Silva Júnior JB. Epidemiologia em serviço: uma avaliação de desempenho do sistema nacional de vigilância em saúde [Tese de Doutorado]. Campinas: Universidade Estadual de Campinas; 2004.,1515. Teixeira GM, Costa MCN, Souza LP, Nascimento EMR, Barreto ML, Barbosa N, et al. Evaluation of Brazil's public health surveillance system within the context of the international health regulations. Rev Panam Salud Pública 2012; 32:49-55.,1616. Albuquerque AC, Mota ELA, Felisberto E. Descentralização das ações de vigilância epidemiológica em Pernambuco, Brasil. Cad Saúde Pública 2015; 31:861-73.,1717. Santos SSBS, Melo CMM, Costa HOG, Tanaka OY, Ramos FM, Santana MCC, et al. Avaliação da capacidade de gestão descentralizada da vigilância epidemiológica no Estado da Bahia. Ciênc Saúde Colet 2012; 17:873-82.,1818. Oliveira CM, Casanova AO. Vigilância da saúde no espaço de práticas da atenção básica. Ciênc Saúde Colet 2009; 14:929-36.,1919. Costa JMBS, Cesse EAP, Samico IC, Carvalho EMF. Avaliação do desempenho estadual da vigilância em saúde de Pernambuco. Physis (Rio J.) 2015; 25:1141-63., entretanto, ainda são escassos os que abordam o tema sobre a estruturação da regionalização e o seu desempenho. Não há consenso quanto à melhor abordagem para aferir o desempenho de sistemas de saúde, em parte pelo seu caráter contingente, variável conforme valores, princípios e concepções sobre saúde, aliado à pluralidade conceitual e metodológica dos modelos avaliativos 2020. Contandriopoulos AP, Champagne F, Denis JL, Pineault R. A avaliação na área da saúde: conceitos e métodos. In: Brousselle A, Champagne F , Contandriopoulos A-P, organizadores. Avaliação: conceitos e métodos. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz; 2011. p. 19-40.,2121. Viacava F, Ugá MAD, Porto S, Laguardia J, Moreira RS. Avaliação de desempenho de sistemas de saúde: um modelo de análise. Ciênc Saúde Colet 2012; 17:921-34.,2222. Costa JMBS, Silva VL, Samico IC, Cesse EAP. Desempenho de intervenções de saúde em países da América Latina: uma revisão sistemática. Saúde Debate 2015; 39:307-19.. Apesar disso, a avaliação de desempenho é apontada como propulsora de mudanças e promotora de maior responsabilização, transparência e qualidade 2323. Larhey R, Nielsen SB. Rethinking the relationship among monitoring, evaluation and results based management: observations from Canada. New Dir Eval 2013; 137:45-56.,2424. Marchal B, Hoerée T, Silveira VC, Belle SV, Prashanth NS, Kegels G. Building on the EGIPSS performance assessment: the multipolar framework as a heuristic to tackle the complexity of performance of public service oriented health care organizations. BMC Public Health 2014; 14:378-91..

No Brasil, as avaliações de desempenho da vigilância em saúde utilizaram diferentes abordagens metodológicas: da análise da conformidade 1515. Teixeira GM, Costa MCN, Souza LP, Nascimento EMR, Barreto ML, Barbosa N, et al. Evaluation of Brazil's public health surveillance system within the context of the international health regulations. Rev Panam Salud Pública 2012; 32:49-55. a modelos multidimensionais 1919. Costa JMBS, Cesse EAP, Samico IC, Carvalho EMF. Avaliação do desempenho estadual da vigilância em saúde de Pernambuco. Physis (Rio J.) 2015; 25:1141-63., com o uso de dados primários 1515. Teixeira GM, Costa MCN, Souza LP, Nascimento EMR, Barreto ML, Barbosa N, et al. Evaluation of Brazil's public health surveillance system within the context of the international health regulations. Rev Panam Salud Pública 2012; 32:49-55., secundários 1414. Silva Júnior JB. Epidemiologia em serviço: uma avaliação de desempenho do sistema nacional de vigilância em saúde [Tese de Doutorado]. Campinas: Universidade Estadual de Campinas; 2004. ou ambos 1919. Costa JMBS, Cesse EAP, Samico IC, Carvalho EMF. Avaliação do desempenho estadual da vigilância em saúde de Pernambuco. Physis (Rio J.) 2015; 25:1141-63., e diferentes recortes geográficos. Entretanto, nenhum deles adotou a perspectiva regional. A diversidade de estratégias e modelos adotados sinaliza a busca de abordagens adequadas para a avaliação do desempenho da vigilância em saúde, considerando seu estágio de desenvolvimento e as necessidades prementes 1919. Costa JMBS, Cesse EAP, Samico IC, Carvalho EMF. Avaliação do desempenho estadual da vigilância em saúde de Pernambuco. Physis (Rio J.) 2015; 25:1141-63..

Diante dos desafios que a vigilância em saúde enfrenta ao considerar as complexas inter-relações do processo saúde/doença 2525. Arreaza AL, Moraes JC. Vigilância da saúde: fundamentos, interfaces e tendências. Ciênc Saúde Colet 2010; 15:215-28. e a necessidade de um sistema mais efetivo, em particular nas Regiões de Saúde pelo insuficiente acúmulo gerencial para este nível organizacional 2626. Oliveira CM, Cruz MM. Sistema de vigilância em saúde no Brasil: avanços e desafios. Saúde Debate 2015; 39:255-67., este artigo tem por objetivo avaliar o desempenho da regionalização da vigilância em saúde em Regiões de Saúde com diferentes níveis de desenvolvimento no Brasil.

Método

Estudo integrante da pesquisa Política, Planejamento e Gestão das Regiões e Redes de Atenção à Saúde no Brasil - Região e Redes2727. Viana ALD'Á, Ferreira MP, Cutrim MA, Fusaro ER, Souza MR, Mourão L, et al. O Processo de regionalização no Brasil: influência das dimensões Política, Estrutura e Organização. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S27-43., em que se realizou uma avaliação do desempenho da regionalização da vigilância em saúde em seis regiões, com base na abordagem quantitativa transversal.

A seleção das unidades de análise partiu das 436 Regiões de Saúde brasileiras, fundamentada em tipologia previamente desenvolvida 2828. Viana ALD, Bousquat A, Pereira APCM, Uchimura LYT, Albuquerque MV, Mota PHS, et al. Tipologia das regiões de saúde: condicionantes estruturais para a regionalização no Brasil. Saúde Soc 2015; 24:413-22., que adotou a análise de cluster para o desenvolvimento socioeconômico e a oferta e complexidade dos serviços de saúde no contexto regional como condições estruturais de regionalização. Identificaram-se cinco grupos: (1) baixo desenvolvimento socioeconômico e baixa oferta de serviços; (2) médio/alto desenvolvimento socioeconômico e baixa oferta; (3) médio desenvolvimento socioeconômico e média oferta de serviços; (4) alto desenvolvimento socioeconômico e média oferta de serviços; e (5) alto desenvolvimento socioeconômico e alta oferta de serviços.

De cada grupo foi selecionada uma região e agregada uma interestadual por suas características particulares, de Unidade Federada diferente, totalizando seis regiões; e em cada uma delas foram selecionados 3 a 4 municípios em uma amostra não probabilística, incluindo o município-sede e os demais escolhidos por conveniência, perfazendo um total de 21, descritos na Tabela 1. Os dados da Região de Saúde I (RS I) referentes à V Diretoria Regional de Saúde do Estado de São Paulo não separaram Barretos Norte e Sul, devido ao número de respondentes, e na região interestadual, Rede Interestadual de Atenção à Saúde do Vale Médio do São Francisco (Petrolina, Pernambuco e Juazeiro, Bahia - PEBA), os dados foram apresentados separadamente para a RS V (VIII Região de Saúde de Pernambuco) e RS VI (Núcleo Regional de Saúde Norte, Bahia), pois o arranjo organizacional da vigilância em saúde nesta região difere da assistência (Tabela 1).

Tabela 1
Regiões de Saúde pesquisadas segundo tipologia * e municípios selecionados para o estudo. Brasil, 2017.

Para a análise do desempenho da regionalização foram consideradas as dimensões: Política, Estrutura e Organização, categorizadas em atributos, conforme descrito na Tabela 2.

Tabela 2
Dimensões e atributos para a avaliação do desempenho da regionalização da vigilância em saúde. Brasil, 2017.

Baseando-se nos atributos de cada dimensão, pesquisadores de 18 instituições de todas as macrorregiões brasileiras elaboraram um questionário estruturado para apreender o desempenho da regionalização da vigilância em saúde 2929. Albuquerque AC, Cesse EAP, Felisberto E, Samico I, Uchimura LYT, Estima N. Regionalização da vigilância em saúde: uma proposta de avaliação de desempenho em uma região de saúde no Brasil. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S135-51., posteriormente validado por especialistas, sendo 15 da vigilância em saúde e cinco da avaliação em saúde, conforme técnica previamente descrita 2929. Albuquerque AC, Cesse EAP, Felisberto E, Samico I, Uchimura LYT, Estima N. Regionalização da vigilância em saúde: uma proposta de avaliação de desempenho em uma região de saúde no Brasil. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S135-51.. As questões contidas no instrumento foram expressas majoritariamente na escala de Likert, embora também contenham algumas dicotômicas e multinomiais. O questionário foi aplicado a gestores e a profissionais da vigilância em saúde ou, na sua ausência, da vigilância epidemiológica, ambiental e sanitária, conjuntamente, totalizando 31 respondentes, sendo 25 municipais e seis regionais. Os questionários foram aplicados entre agosto de 2015 e junho de 2016.

Para as questões expressas na escala de Likert calculou-se o escore médio (EM), em que o valor um (1) equivale à pior avaliação; e o cinco (5), à melhor em relação à questão investigada. Para as questões dicotômicas e multinomiais utilizou-se o percentual das respostas afirmativas e/ou positivas em relação ao item investigado. O índice de cada dimensão foi obtido por meio de média aritmética baseando-se na padronização das questões em uma escala de 1 a 10 pontos. Para cada atributo foram construídos índices sintéticos, expressos na mesma escala, compostos pela média dos resultados das variáveis. A classificação do desempenho de cada região, dimensão e atributo considerou insatisfatórios valores iguais ou abaixo de 4,99; intermediários, entre 5,00 e 6,99; e satisfatórios, iguais ou acima de 7,00. Utilizou-se o software Excel (https://products.office.com/) para as tabulações e o programa SPSS para Windows, versão 21.0 (https://www.ibm.com/), para a análise estatística.

Para a compreensão de aspectos estruturais e organizacionais, foram utilizadas o dengue e a tuberculose como condições traçadoras 3030. Kessner DM, Kalk CE, Singer J. Assessing health quality: the case for tracers. N Engl J Med 1973; 288:189-94., por apresentarem alta prevalência e disseminação em todo o território nacional, explicitação quanto aos critérios normativos para seu diagnóstico e tratamento, e à existência de programas de prevenção e controle com ações e fluxos determinados entre as instâncias gestoras.

O trabalho foi aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa em Seres Humanos da Faculdade de Medicina, Universidade de São Paulo (FM/USP), com o número de protocolo 071/2015.

Resultados

O desempenho da regionalização da vigilância em saúde foi satisfatório apenas na RS I (EM 7,56), insatisfatório na RS II (EM 4,75) e intermediário nas demais, RS III (EM 6,70), RS IV (EM 6,21), RS V (EM 6,95) e RS VI (EM 6,32). Em geral, entre as três dimensões que influenciam o processo de regionalização, os melhores desempenhos foram da Política e da Organização; e o mais frágil, da Estrutura (Tabela 3).

Tabela 3
Índice de desempenho da regionalização da vigilância em saúde e classificação, segundo dimensões e atributos por Região de Saúde. Brasil, 2017.

Na dimensão Política, as RS I, RS III e RS V alcançaram desempenho satisfatório, reconhecendo a importância da instância regional na tomada de decisão e na operacionalização das ações de vigilância em saúde, enquanto a RS II foi a única com desempenho insatisfatório. No atributo “protagonismo da região”, as RS I e RS V apresentaram desempenho satisfatório, e a RS II, insatisfatório, destacando-se os órgãos/instituições que influenciaram este resultado: “organizações da sociedade civil”, “instituições acadêmicas” e Conselho de Secretários Municipais de Saúde (COSEMS). O único órgão/instituição que atingiu resultado satisfatório em todas as regiões no atributo “protagonismo da região” foi a Secretaria Estadual de Saúde (SES) - nível central (Tabela 4).

Tabela 4
Índice de desempenho da regionalização da vigilância em saúde, segundo as dimensões Política e Estrutura, atributos, indicadores e variáveis, por Região de Saúde. Brasil, 2017.

A dimensão Estrutura atingiu desempenho intermediário (RS I, RS IV, RSV e RSVI) ou insatisfatório (RS II e RS III), com os atributos “suficiência financeira” e “suficiência de recursos humanos” obtendo os piores resultados. Com relação à “suficiência financeira”, ressalta-se nas RS I, RS II, RS III e RS IV a participação da esfera federal no custeio da vigilância em saúde, em detrimento das estadual e municipal. Em todas as regiões, o percentual de execução dos recursos do Piso Fixo de Vigilância e Promoção da Saúde e o investimento na vigilância em saúde nos últimos três anos registraram resultado negativo (Tabela 4).

Quanto à “suficiência de recursos humanos”, os itens “médicos epidemiologistas”, “sanitaristas” e “inspetores sanitários” foram insatisfatórios em todas as regiões, já “digitadores para os sistemas de informação da vigilância em saúde” foram satisfatórios nas RS I, RS II e RS VI; e “codificadores de causa básica” nas RS III e RS VI. Ao analisar a “suficiência de recursos físicos”, os itens referentes aos agravos traçadores tuberculose e dengue apresentaram resultado satisfatório em todas as regiões, com exceção da RS II (Tabela 4).

Com relação à dimensão Organização, percebeu-se a importância do “planejamento e gestão” em todas as regiões, exceto na RS II, que alcançou resultado intermediário. O atributo “integração” apresentou desempenho satisfatório nas RS I, RS III, RS IV e RS VI; e o “controle de determinantes, riscos e danos à saúde”, apenas na RS III (Tabela 5).

Tabela 5
Índice de desempenho da regionalização da vigilância em saúde, segundo a dimensão Organização, atributos, indicadores e variáveis, por região de saúde. Brasil, 2017.

No que se refere às práticas e processos de trabalho da vigilância em saúde, a RS II atingiu resultado satisfatório apenas nos itens “vigilância da situação de saúde da população” e “vigilância, prevenção e controle das doenças transmissíveis”. Observou-se desempenho insatisfatório da RS V relacionado com a “existência de integração intrassetorial da vigilância em saúde” e da RS II no que diz respeito à “existência de integração entre a vigilância em saúde e os demais serviços de saúde” (Tabela 5).

Quanto à “frequência no envio de amostra laboratorial de exames de interesse para a vigilância em saúde para análise em outra região”, as RS I, RS II, RS IV, RS V e RS VI registraram resultado insatisfatório, e apenas a RS II no que se refere à “frequência de encerramento por critério laboratorial dos casos de doenças de notificação compulsória”. Ressalta-se o resultado insatisfatório das RS II e RS V em relação à “existência de acompanhamento dos casos de tuberculose resistente e tuberculose multidroga resistente na região” (Tabela 5).

Discussão

Os resultados deste estudo mostram que, em geral, quanto maior o nível de desenvolvimento socioeconômico e da oferta de serviços, melhor o desempenho da regionalização da vigilância em saúde, e que as dimensões Organização e Política alcançam melhores escores e a Estrutura apresenta maior debilidade.

A opção por avaliar o desempenho da regionalização da vigilância em saúde na amplitude do seu constructo em detrimento das especificidades de cada uma das vigilâncias (epidemiológica, sanitária, saúde do trabalhador, ambiental) que a compõem permitiu uma análise global do desempenho, mas fragilizou a avaliação em profundidade de cada uma delas. Adicionalmente, a seleção dos municípios nas Regiões de Saúde com base no critério de conveniência, exceto o município-sede, ao priorizar aqueles com maior adesão à pesquisa e que receberam os pesquisadores nas datas propostas, pode ter sobrevalorizado o desempenho da vigilância em saúde na região. A aplicação do questionário tanto aos gestores quanto aos profissionais da vigilância em saúde buscou, ao confrontar fontes, ampliar a confiabilidade das informações.

A Região de Saúde caracterizada pelo alto desenvolvimento socioeconômico e pela alta oferta de serviços, RS I (grupo 5), apresentou desempenho satisfatório em duas dimensões (Política e Organização), já as de níveis socioeconômicos e de oferta de serviços mais baixos, RS IV, RS V e RS VI, integrantes dos grupos 3, 2 e 1, respectivamente, apenas em uma dimensão. A exceção foi a de médio/alto desenvolvimento socioeconômico e baixa oferta de serviços, RS II (grupo 4), que apresentou resultado insatisfatório em todas as dimensões.

O desempenho insatisfatório da RS II, apesar da tipologia, decorre possivelmente do contexto local, estado de dimensão continental e municípios extensos, com meios de transporte precários, muitas vezes por via fluvial, o que dificulta a integração das ações e serviços em âmbito regional 3131. Garnelo L, Sousa ABL, Silva CO. Regionalização em saúde no Amazonas: avanços e desafios. Ciênc Saúde Colet 2017; 22:1225-34.. Adicionalmente, a Fundação de Vigilância em Saúde, órgão vinculado à Secretaria de Saúde do Amazonas, atua, por vezes, cartorialmente, protagonizando ações, a exemplo da disponibilização de agentes de endemias na quase totalidade dos municípios, inclusive na capital. Há evidências de que a Região Amazônica requer intervenções complexas e que estas são particularmente sensíveis aos contextos organizacionais em que se inserem, com repercussões sobre o seu nível de implantação e desempenho 3131. Garnelo L, Sousa ABL, Silva CO. Regionalização em saúde no Amazonas: avanços e desafios. Ciênc Saúde Colet 2017; 22:1225-34..

Os achados deste trabalho corroboram os resultados da pesquisa geral 2727. Viana ALD'Á, Ferreira MP, Cutrim MA, Fusaro ER, Souza MR, Mourão L, et al. O Processo de regionalização no Brasil: influência das dimensões Política, Estrutura e Organização. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S27-43., que aponta para um melhor desempenho da dimensão Política ante as demais, e apresenta a Estrutura como a mais precária em todas as regiões. Também apresenta a RS II como tendo o pior desempenho da regionalização e a RS I em uma posição intermediária, sem exercer protagonismo em relação ao processo de regionalização.

Com relação à dimensão Estrutura, a insuficiente disponibilidade de recursos físicos, humanos e financeiros dificulta o avanço da política de regionalização e o alcance de seu macro-objetivo, a constituição de um sistema de saúde universal e integrado, com ações e serviços coordenados. Os resultados da dimensão Estrutura nas seis Regiões de Saúde avaliadas não traduzem as suas diferenças socioeconômicas, tampouco a tipologia adotada neste estudo, sinalizando uma dificuldade estrutural generalizada da vigilância em saúde no território nacional.

Apesar das iniciativas para fortalecer e qualificar a descentralização da vigilância em saúde, especialmente em relação à infraestrutura e à capacidade técnica, a exemplo do Projeto Vigisus 3232. Fundação Nacional de Saúde. Projeto Vigisus. Brasília: Fundação Nacional de Saúde; 1998. e do Programa de Qualificação das Ações de Vigilância em Saúde (PQAVS) 3333. Ministério da Saúde. Portaria nº 1.708, de 16 de agosto de 2013. Regulamenta o Programa de Qualificação das Ações de Vigilância em Saúde (PQAVS), com a definição de suas diretrizes, financiamento, metodologia de adesão e critérios de avaliação dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Diário Oficial da União 2013; 17 ago., estudos 1515. Teixeira GM, Costa MCN, Souza LP, Nascimento EMR, Barreto ML, Barbosa N, et al. Evaluation of Brazil's public health surveillance system within the context of the international health regulations. Rev Panam Salud Pública 2012; 32:49-55.,1616. Albuquerque AC, Mota ELA, Felisberto E. Descentralização das ações de vigilância epidemiológica em Pernambuco, Brasil. Cad Saúde Pública 2015; 31:861-73.,1717. Santos SSBS, Melo CMM, Costa HOG, Tanaka OY, Ramos FM, Santana MCC, et al. Avaliação da capacidade de gestão descentralizada da vigilância epidemiológica no Estado da Bahia. Ciênc Saúde Colet 2012; 17:873-82. apontam para a necessidade de esforços adicionais para alcançar um melhor desempenho das práticas de vigilância em saúde no nível local. O resultado deste trabalho mostra que falhas estruturais permanecem como impedimento para a regionalização das ações e serviços de vigilância em saúde.

A despeito do progresso nas políticas de saúde no Brasil ao longo dos anos, a gestão dos recursos humanos convive com dificuldades relacionadas com a precariedade dos vínculos, contratações que não consideram as necessidades do setor, baixos salários e falta de planos de cargos e carreira, entre outros aspectos, acarretando a insuficiência de equipes para a execução das ações, as relações temporárias de trabalho e a baixa qualificação técnica em nível local 1616. Albuquerque AC, Mota ELA, Felisberto E. Descentralização das ações de vigilância epidemiológica em Pernambuco, Brasil. Cad Saúde Pública 2015; 31:861-73.,1717. Santos SSBS, Melo CMM, Costa HOG, Tanaka OY, Ramos FM, Santana MCC, et al. Avaliação da capacidade de gestão descentralizada da vigilância epidemiológica no Estado da Bahia. Ciênc Saúde Colet 2012; 17:873-82..

Em contraponto, a Organização da vigilância em saúde tem se consolidado nos últimos anos valendo-se de sua base normativa e legal, por meio de portarias, políticas e planos, no intuito de nortear e qualificar o planejamento e a gestão democrática do sistema de saúde 2929. Albuquerque AC, Cesse EAP, Felisberto E, Samico I, Uchimura LYT, Estima N. Regionalização da vigilância em saúde: uma proposta de avaliação de desempenho em uma região de saúde no Brasil. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S135-51.. No entanto, a conformação do sistema de saúde brasileiro interfere diretamente na estruturação e no desempenho da vigilância em saúde. O baixo desempenho do atributo “controle de determinantes, riscos e danos à saúde” em relação aos demais da dimensão Organização - principalmente em decorrência da debilidade na execução de ações de controle e da “frequência no envio de amostra laboratorial de exames de interesse para a vigilância em saúde para análise em outra região” - explicitam esta questão.

A adoção de estratégias de controle, baseadas em programas verticalizados nos anos 2000, apresentou pouco impacto no combate de agravos, como tuberculose, dengue, entre outros. Assim, a incorporação dessas ações na atenção básica, sob a responsabilidade municipal, integradas aos demais serviços da rede de atenção, atuando com o usuário em seu contexto de vida, são instrumentos para ampliar a efetividade dos programas 3434. Tauil PL. Urbanização e ecologia do dengue. Cad Saúde Pública 2001; 17 Suppl:99-102.,3535. Andrade HS, Oliveira VC, Gontijo TL, Pessôa MTC, Guimarães EAA. Avaliação do Programa de Controle da Tuberculose: um estudo de caso. Saúde Debate 2017; 41(n.spe): 242-58., porém, a expansão de uma atenção básica pouco resolutiva representa uma barreira para a organização de serviços e para a constituição das Regiões de Saúde 3636. Shimizu HE, Cruz MS, Bretas Jr. N, Schierholt SR, Ramalho WM, Ramos MC, et al. O protagonismo dos Conselhos de Secretários Municipais no processo de governança regional. Ciênc Saúde Colet 2017; 22:1131-40.. Evidências recentes mostraram que a cobertura da Estratégia Saúde da Família aumenta as chances de sucesso do tratamento de algumas doenças em pessoas pobres, a exemplo da tuberculose, apontando o benefício da proteção social nos desfechos de doenças 3737. Durovni B, Saraceni V, Puppin MS, Tassinari W, Cruz OG, Cavalcante S, et al. The impact of the Brazilian Family Health Strategy and the conditional cash transfer on tuberculosis treatment outcomes in Rio de Janeiro: an individual-level analysis of secondary data. J Public Health (Oxf) 2018; 40:e359-66..

Mesmo diante do acompanhamento longitudinal das pessoas ocorrendo na atenção primária, a continuidade do cuidado pode implicar intervenções diagnósticas e tratamentos de média e alta complexidades, frequentemente indisponíveis em municípios com menores contingentes populacionais. A insuficiente atuação das estruturas regionais das SES, tanto no desenho da rede de prestação de serviços quanto no estabelecimento de mecanismos para sua integração, condição imprescindível para o sucesso dos programas de controle dos agravos, constitui desafios para o avanço do processo de regionalização 2727. Viana ALD'Á, Ferreira MP, Cutrim MA, Fusaro ER, Souza MR, Mourão L, et al. O Processo de regionalização no Brasil: influência das dimensões Política, Estrutura e Organização. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S27-43..

Apesar do descompasso da vigilância em relação ao sistema de saúde 3838. Costa EA. Vigilância sanitária e proteção da saúde. In: Departamento de Gestão da Educação na Saúde, Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde, Ministério da Sáude, organizador. Direito e saúde pública: coletânea de textos. v. 1. Brasília: Ministério da Saúde; 2003. p. 180-203. (Série E. Legislação e Saúde)., uma vez que seus serviços e ações permaneceram centralizados até o século XX e, quando descentralizados, foram direcionados aos municípios, os resultados da dimensão Política no atributo “importância da instância regional” mostraram a Comissão Intergestores Regional (CIR) como espaço para discussão de temas da vigilância em saúde, em três das seis regiões pesquisadas. Entretanto, há evidências de que os fóruns intergovernamentais estão esvaziando porque as decisões sobre as Regiões de Saúde estão centralizadas nos estados, ou nos municípios-sede 2727. Viana ALD'Á, Ferreira MP, Cutrim MA, Fusaro ER, Souza MR, Mourão L, et al. O Processo de regionalização no Brasil: influência das dimensões Política, Estrutura e Organização. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S27-43.. O fortalecimento das regiões requer pautas estruturadas desses fóruns para discutir sobre a intersetorialidade das políticas públicas e favorecer a construção do território regional 3939. Mendes A, Louvison MCP, Ianni AMZ, Leite MG, Feuerwerker LCM, Tanaka OU, et al. O processo de construção da gestão regional da saúde no Estado de São Paulo: subsídios para a análise. Saúde Soc 2015; 24:423-37.. No caso da vigilância em saúde, esses espaços de pactuação e deliberação, em geral, restringem-se às discussões sobre o financiamento de ações, especialmente quanto ao controle de arboviroses 2929. Albuquerque AC, Cesse EAP, Felisberto E, Samico I, Uchimura LYT, Estima N. Regionalização da vigilância em saúde: uma proposta de avaliação de desempenho em uma região de saúde no Brasil. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S135-51..

A efetivação da regionalização pressupõe laços cooperativos interinstitucionais e o compromisso político que transcendam o atendimento a preceitos legais e normativos, com uma visão para a atuação complementar 2929. Albuquerque AC, Cesse EAP, Felisberto E, Samico I, Uchimura LYT, Estima N. Regionalização da vigilância em saúde: uma proposta de avaliação de desempenho em uma região de saúde no Brasil. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S135-51.. A delimitação de ações e serviços de ordem geográfica, por vezes, mascara o reconhecimento de que meios sociopolíticos e institucionais são tão ou mais importantes para superar os desafios impostos pelo espaço natural. Para isso, os contextos adversos precisam ser reconhecidos e considerados no planejamento regional.

A regionalização, mais do que um processo de organização das ações e dos serviços de saúde no território, com foco na integralidade da atenção, é uma construção política que favorece o diálogo entre os atores locais e os gestores federados para o reconhecimento e enfrentamento das necessidades de saúde dos territórios específicos 3939. Mendes A, Louvison MCP, Ianni AMZ, Leite MG, Feuerwerker LCM, Tanaka OU, et al. O processo de construção da gestão regional da saúde no Estado de São Paulo: subsídios para a análise. Saúde Soc 2015; 24:423-37.. No entanto, estabelecer os limites entre as ações de vigilância em saúde estritamente local e as que necessitam de articulação regional permanece como desafio, em particular, pela ausência de instruções normativas que regulem o compartilhamento de atribuições, de recursos humanos e de materiais na Região de Saúde, bem como o financiamento regional 2929. Albuquerque AC, Cesse EAP, Felisberto E, Samico I, Uchimura LYT, Estima N. Regionalização da vigilância em saúde: uma proposta de avaliação de desempenho em uma região de saúde no Brasil. Rev Bras Saúde Mater Infant 2017; 17 Suppl 1:S135-51..

Ainda com relação ao financiamento, destaca-se a Portaria nº 3.992, de 28 de dezembro de 2017 4040. Ministério da Saúde. Portaria nº 3.992, de 28 de dezembro de 2017. Altera a Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017, para dispor sobre o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços públicos de saúde do Sistema Único de Saúde. Diário Oficial da União 2017; 28 dez., que alterou o repasse dos recursos federais do SUS, restringindo-o a dois blocos - custeio e investimento. Não se sabe que impacto essa mudança trará, ao flexibilizar o uso dos recursos federais da saúde nos âmbitos municipal e estadual, e suas implicações na manutenção e na ampliação dos serviços de vigilância em saúde. Igualmente, há dúvidas quanto às repercussões para as instâncias indutoras de políticas estruturantes da vigilância em saúde, especialmente no que concerne à regionalização. O nível local é importante na organização do sistema de saúde, mas o planejamento da oferta regionalizada precisa ser regulado e financiado pelo sistema de saúde para ser custo efetivo.

Novos estudos mostrarão impasses, desafios e saídas desse novo ciclo do SUS, mas é certo que suas debilidades são claras e apontam para a necessidade de lideranças institucionais, a serem exercidas pelos estados; políticas públicas mais efetivas; ambientes organizacionais voltados para cooperação e arranjos de participação e controle social, sem os quais a consolidação da regionalização não será viável 4141. Viana ALd'A, Bousquat A, Melo GA, De Negri Filho A, Medina MG. Regionalização e redes de saúde. Ciênc Saúde Colet 2018; 23:1791-8..

A análise do desempenho da regionalização da vigilância em saúde apresentada retrata a complexidade de contextos de diferentes regiões brasileiras, o que contribui para o entendimento da dinâmica da regionalização da vigilância em saúde no país, explicitando suas concepções e práticas de gestão e suscitando a necessidade de investimentos adicionais para sua estruturação e produção de normativas que balizem o compartilhamento de atribuições, recursos humanos e materiais na Região de Saúde, bem como de fontes de financiamento regional para potencializar as ações.

Agradecimentos

Ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação e ao Ministério da Saúde (chamada MCTI/CNPq/CT-Saúde/MS/SCTIE/Decit nº 41/2013), bem como à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), pelo apoio financeiro.

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Histórico

  • Recebido
    30 Mar 2018
  • Revisado
    06 Ago 2018
  • Aceito
    01 Out 2018
Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca, Fundação Oswaldo Cruz Rio de Janeiro - RJ - Brazil
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