Contribuições das conferências nacionais de saúde na definição de políticas públicas de ambiente e informação em saúde

Nilva Lúcia Rech Stedile Maria Cristina Soares Guimarães Alcindo Antonio Ferla Rafaela Cordeiro Freire Sobre os autores

Resumo

As relações entre saúde e ambiente têm sido objeto de interesse maior dos pesquisadores nas últimas décadas, sendo a informação o fenômeno que permite fazer a tessitura entre esses dois domínios. O objetivo deste artigo é examinar como as recomendações das Conferências Nacionais de Saúde tratam a questão do ambiente e da informação e como articulam esses dois domínios com a saúde. Trata-se de uma pesquisa documental de caráter qualitativo. Os documentos que compuseram o corpus da pesquisa foram os relatórios oficiais das Conferências, da primeira (1943) à décima quarta (2011). Os resultados mostram que as questões ambientais sempre estiveram presentes, especialmente após a VIII Conferência, em 1986, a partir da qual há uma ampliação crescente das discussões sobre o tema. Os temas "saúde" e "ambiente", discutidos na XII e XIII, demonstram nítido avanço na direção de definir sua relação com a qualidade de vida. A "Informação em Saúde" foi referenciada em sua quase totalidade de Conferências como fundamental, ganhando o status de eixo prioritário na XI Conferência. Por incluir várias das proposições apresentadas e discutidas nas Conferências, elas parecem influenciar o estabelecimento das políticas públicas nos domínios do ambiente e da informação.

Palavras-chave
Meio ambiente; Sistemas de informação; Políticas públicas; Saúde ambiental

Introdução

Cada vez mais profissionais de diferentes áreas, gestores da saúde, governos e população reconhecem a necessidade de ações, programas, projetos, pesquisas e políticas públicas favorecedoras da qualidade e dignificadoras da vida (e da saúde). Entre essas políticas, as de saúde e educação têm sido prioritárias em todo o mundo. Da mesma forma, o ambiente é cada vez mais entendido como definidor de qualidade de vida. A informação é o fenômeno, enquanto conteúdo e fluxo, que tem permitido fazer a tessitura entre esses domínios, possibilitando encontrar pontos de convergências e de divergências entre os mesmos.

O conceito de saúde vem sendo objeto de estudo ao longo da história. No Brasil, principalmente desde a VIII Conferência Nacional de Saúde (CNS), em 1986, o entendimento limitado de saúde enquanto ausência de doença é progressivamente substituído por um mais amplo que a define como resultante das condições de alimentação, habitação, educação, renda, ambiente, trabalho, transporte, emprego, lazer, liberdade, acesso e posse da terra e acesso aos serviços de saúde11. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Ministério da Previdência e Assistência Social. Relatório Final da 8a Conferência Nacional da Saúde. Brasília: MS; 1986.. É assim, antes de tudo, o resultado das formas de organização social de produção, as quais podem gerar grandes desigualdades nos níveis de vida. Este conceito, embora não abarque a totalidade de determinantes das condições de saúde, amplia o conceito aproximando-o mais da complexidade que o constitui.

Assim, o conceito de saúde já na VIII Conferência sinalizava para a relação entre saúde e ambiente, uma vez que o organismo se constitui na relação que mantém permanentemente com o ambiente. Dessa forma, um ambiente saudável reflete na qualidade de vida e está intimamente relacionado com a saúde dos indivíduos. As relações entre saúde e ambiente apresentam dois pressupostos básicos: 1) a essencialidade da relação entre ser humano e ambiente; 2) o conceito de ambiente pressupõe a ação humana22. Minayo MCS. Saúde e ambiente: uma relação necessária. In: Campos GWS, Bonfim JRA, Minayo MCS, Akerman M, Júnior MD, Carvalho YM, organizadores. Tratado de Saúde Coletiva. São Paulo: Hucitec; 2009. p. 79-108.. Ora, se a relação entre ser humano e ambiente é essencial, um influencia o outro na definição dos graus prováveis de qualidade de vida. Da mesma forma, se o ambiente influencia, mas ao mesmo tempo sofre influência da ação humana, esta ação precisa tornar-se protetiva, sob pena de influenciar negativamente sobre a saúde a ponto de ameaçar o equilíbrio necessário à manutenção da biosfera e da vida.

As relações entre saúde e ambiente têm sido objeto de interesse maior dos pesquisadores nas últimas décadas, de forma a ser constituído o conceito de saúde ambiental que, segundo a Organização Mundial de Saúde (OMS)33. World Health Organization (WHO). Definition of Environmental Health developed at WHO consultation in Sofia, Bulgaria. Washington: WHO; 1993., consiste em todos aqueles aspectos da saúde humana, incluindo a qualidade de vida, que estão determinados por fatores físicos, químicos, biológicos, sociais e psicológicos no meio ambiente. Essa relação é cada vez mais demonstrada em estudos científicos44. Assunção Filho JKM, Justino LG, Melo Filho LP, Rolim Neto ML, Barros Júnior J. Relação Saúde Ambiental/ Saúde Humana: (Re)Conhecendo o Cenário do Programa Nacional de Vigilância em Saúde Ambiental. Neurobiologia 2010; 73(3):185-192.1010. Gouveia N. Resíduos sólidos urbanos: impactos socioambientais e perspectiva de manejo sustentável com inclusão social. Cien Saude Colet2012; 17(6):1503-1510. que, utilizando diferentes metodologias, ajudam a desvendar aspectos dessa relação, discutem e concluem que qualidade de vida, condições de saúde e preservação ambiental influenciam-se de forma complexa e dinâmica.

Entender essa relação complexa pode ser facilitada por sistemas de informação (SI), uma vez que permitem acessar dados para compreender melhor os fenômenos, além de, no caso de indicadores ambientais, fornecer sequência histórica do comportamento das variáveis presentes nessa relação. As políticas públicas nessas áreas devem ser propostas para garantir o direito à saúde de qualidade, a um ambiente saudável e o acesso à informação.

As políticas sociais públicas são expressões tanto do dever do Estado, como do direito do cidadão, e se caracterizam como um conjunto integrado de diretrizes jurídico-legais colocadas em ação pela intervenção profissional de diferentes agentes, por meio da prestação de benefícios, serviços, programas e projetos vinculados às políticas setoriais (assistência social, educação, habitação saúde, segurança pública trabalho, informação em saúde, ciência e tecnologia) e que devem dispor de um conjunto de medidas, recursos programáticos e financeiros1111. Oliveira M, Stedile NLR, Camardelo AMP, Lucas JIP. Relatório técnico final da pesquisa "Avaliação dos serviços de atenção às famílias junto às políticas sociais públicas de saúde e assistência social em municípios da serra gaúcha". Caxias do Sul: UCS, CNPq; 2013..

Nesse sentido, as políticas sociais, quando formuladas e implementadas com essa direcionalidade, são garantidoras dos direitos dos cidadãos e, normalmente, em sociedades democráticas, são precedidas de discussões e análises dos sujeitos envolvidos com a temática em questão. No caso da saúde, as Conferências Nacionais são os espaços de encontro (gestores, governos, população, trabalhadores, especialistas, usuários, sociedade) que permitem essas reflexões e que possibilitam a construção de consensos, de forma a gerar contribuições e as respectivas construções conceituais que as sustentam. Esses conhecimentos são sistematizados em relatórios que podem (ou devem) servir de referência e orientação para a implementação de projetos, programas e ações de saúde e que ajudam na operacionalização do próprio Sistema Único de Saúde (SUS).

Tendo como base esses referenciais, este artigo parte de três pressupostos estruturantes: 1) há um aumento de visibilidade quanto à importância do ambiente na definição dos níveis de saúde e qualidade de vida; 2) a informação em saúde é ferramenta fundamental que emana das políticas e orienta as práticas em saúde; 3) os relatórios das CNS influenciam o estabelecimento de políticas de informação, saúde e ambiente.

O objetivo deste artigo é examinar como as recomendações das CNS, desenvolvidas de 1941 a 2011, tratam a questão do "ambiente" e da "informação em saúde" e como articulam esses três domínios: saúde, ambiente e informação em saúde. Este objetivo será atingido mediante a construção de respostas a duas questões principais: Que propostas são apresentadas nos relatórios das Conferências para articular esses três domínios? O que as Conferências deixam como potencial orientador para as políticas públicas?

Identificar essas relações é importante para esclarecer sobre o grau de influência de um domínio em relação aos demais e para definição de políticas públicas que orientem a forma como profissionais da saúde podem incorporar, no seu cotidiano de trabalho, os SI e as variáveis de natureza ambiental, uma vez que os profissionais parecem não considerá-los suficientemente nos processos de cuidar em saúde. O que se almeja é contribuir para que as dimensões "ambiente" e "informação" possam ser consideradas na ponta do sistema de saúde, de forma a realimentar consistentemente as políticas públicas e, ao mesmo tempo, a execução do trabalho em saúde.

Percurso metodológico

Trata-se de uma pesquisa documental de caráter qualitativo. A pesquisa documental fundamentase na busca da informação em documentos como relatórios, reportagens de jornais, cartas, filmes, gravações, fotografias, entre outras matérias de divulgação, que são considerados uma fonte primária de dados1212. Oliveira MM. Como fazer pesquisa qualitativa. Petrópolis: Vozes; 2007.. Significa que o documento em análise está relacionado a fatos ou situações que passam a ser objeto de estudo do pesquisador. A riqueza da informação que deles pode ser extraída e resgatada justifica o seu uso nas Ciências Humanas e Sociais porque possibilita ampliar o entendimento de objetos cuja compreensão necessita de contextualização histórica e sociocultural1313. Sá-Silva JR, Almeida CD, Guindani JF. Pesquisa documental: pistas teóricas e metodológicas. Revista Brasileira de História & Ciências Sociais 2009; 1(1):1-15..

Assim, essas fontes de registro são consideradas documentos. Um documento é um suporte que contem informação registrada, formando uma unidade, que pode servir para consulta, estudo ou prova1414. Appolinário F. Dicionário de metodologia científica: um guia para a produção do conhecimento científico. São Paulo: Atlas; 2009.. Cabe destacar que conceituar o que é um documento não é tarefa fácil1515. Cellard A. A análise documental. In: Poupart J, Deslauriers JP, Groulx LH, Laperrière A, Mayer R, Pires AP. A pesquisa qualitativa: enfoques epistemológicos e metodológicos. Petrópolis: Vozes; 2008. p. 295-316., já que a pesquisa documental é muito próxima da pesquisa bibliográfica. O elemento diferenciador está na natureza das fontes: a pesquisa bibliográfica remete para as contribuições de diferentes autores sobre o tema, atentando para as fontes secundárias, enquanto a pesquisa documental recorre a materiais que não receberam tratamento analítico, ou seja, se constituem, nessa perspectiva, em fontes primárias1313. Sá-Silva JR, Almeida CD, Guindani JF. Pesquisa documental: pistas teóricas e metodológicas. Revista Brasileira de História & Ciências Sociais 2009; 1(1):1-15..

Assim, os relatórios das Conferências podem ser considerados documentos confiáveis que permitem capturar historicamente a evolução da importância e da relação entre saúde, ambiente e informação em saúde. Permitem a ampliação do entendimento de conceitos, além de favorecer a observação do processo de evolução de indivíduos, grupos, conceitos, conhecimentos, comportamentos, mentalidades, práticas, entre outras1414. Appolinário F. Dicionário de metodologia científica: um guia para a produção do conhecimento científico. São Paulo: Atlas; 2009..

Os seguintes cuidados devem ser seguidos: localizar os textos pertinentes e avaliar a sua credibilidade; compreender adequadamente o sentido da mensagem; usar de cautela e avaliar a documentação a ser analisada; avaliar o contexto histórico no qual foi produzido o documento; verificar sua procedência; levar em consideração a natureza do texto; delimitar adequadamente o sentido das palavras e dos conceitos; produzir ou reelaborar conhecimentos e criar novas formas de compreender os fenômenos; construir unidades e categorias de análise; realizar julgamentos e interpretações1313. Sá-Silva JR, Almeida CD, Guindani JF. Pesquisa documental: pistas teóricas e metodológicas. Revista Brasileira de História & Ciências Sociais 2009; 1(1):1-15..

Os documentos que compuseram o corpus da pesquisa foram os relatórios oficiais das CNS, da primeira (I) à décima quinta (XV), acessados no site oficial do Ministério da Saúde (http://portalsaude.saude.gov.br/index.php/biblioteca). No caso da II CNS não há registros formais, portanto, neste caso, foi usada uma fonte secundária1616. Brasil. Conselho Nacional de Secretários da Saúde (CONNAS). As Conferências Nacionais de Saúde: Evolução e perspectivas. Brasília: CONNAS; 2009.. Os dados foram sistematizados, observando as orientações acima e seguindo as seguintes etapas: 1) busca dos relatórios das Conferências no site oficial do Ministério da Saúde; 2) análise preliminar dos documentos, com leitura flutuante dos relatórios; 3) identificação dos termos "meio ambiente" e "informação em saúde" nos relatórios ou dos termos usados como sinônimos, ou seja, no caso do "meio ambiente", o termo "ambiente" e no caso da "informação em saúde", os termos "dados", "dados epidemiológicos", "banco de dados", "sistemas de informação"; 4) seleção dos extratos dos documentos que tivessem relação com os objetivos do estudo; 5) agrupamento dos extratos por significado semelhante e construção de unidades de análise, para cada Conferência; 6) realização de julgamentos e interpretações; 7) redação de um texto que expressasse a síntese dos elementos extraídos inicialmente.

Resultados e discussão

Foram realizadas 14 CNS no Brasil, sendo a primeira em 1943 e a última em 2011. A importância das mesmas é indiscutível no sentido de orientar as práticas em saúde e os elementos que constituem o fazer neste campo indispensável à vida, embora o grau de importância de cada uma seja diferente em relação aos impactos que produziram. As primeiras conferências foram realizadas basicamente envolvendo o staff do governo, os gestores da saúde ou convidados. Ao longo do tempo foram incluídos trabalhadores em saúde e entidades não governamentais, além de serem realizadas discussões pré conferência em âmbito dos municípios, regiões e estados1717. Brasil. Conselho Nacional de Saúde. Relatórios do Conselho Nacional de Saúde. [acessado 2013 out 1]. Disponível em: http://conselho.saude.gov.br/biblioteca /Relatorios.htm
http://conselho.saude.gov.br/biblioteca/...
. A VIII CNS é exemplo dessa mobilização, envolvimento e participação, ao ponto de a mesma ser considerada uma das mais importantes realizadas no Brasil e decisiva na implementação da Reforma Sanitária Brasileira e do SUS.

Sua importância é reconhecida por estudiosos da história da Saúde Pública1818. Campos GWS, Bonfim JRA, Minayo MCS, Akerman M, Júnior MD, Carvalho YM, organizadores. Tratado de Saúde Coletiva. São Paulo: Hucitec; 2014.2020. Côrtes SMV. Fóruns participativos e governança: uma sistematização das contribuições da literatura. In: Lubianco C, Coêlhor DB, Melo MA, organizadores. Desenho institucional e participação política: experiências o Brasil contemporâneo. Petrópolis: Vozes; 2005. p. 13-32.. Ela se deu em uma década de profundas mudanças sociais, marcada pela capacidade da população reaprender a reivindicar seus direitos, lutar pela redemocratização do País, expor coletivamente a necessidade de mudar o rumo que a ditadura havia imposto a todos os cidadãos. Foi uma luta das ruas, sindicados, universidades, organizações religiosas e partidos políticos. Nesse quadro sociopolítico sanitaristas conseguiram colocar o debate da Saúde Pública como central e conduzir a realização desta importante Conferência, tornando-a a mais participativa e democrática da história do Brasil e um "modelo" para a realização das demais. A VIII Conferência representa um avanço técnico para a área da saúde e um pacto político2121. Bertolozzi MR, Greco RM. As políticas de saúde no Brasil: reconstrução histórica e perspectivas atuais. Revista da Escola de Enfermagem da USP1996; 30(3):380-398., sendo a movimentação da sociedade civil fundamental para a aceitação política das propostas dela decorrente.

Assim, nas conferências são definidos conceitos, pactuadas prioridades, assumidas responsabilidades, entre outros, mas o principal ganho não é facilmente mensurável. Trata-se da possibilidade de (re)construção conceitual e na tomada de consciência sobre o que e como precisa ser feito para melhorar a saúde no Brasil. Entre todos os aspectos apresentados como recomendações das conferências, dois são objeto de análise: os relacionados ao Meio Ambiente e os relacionados a Informação em Saúde, conforme pode ser observado no Quadro 1.

Quadro 1
Aspectos discutidos nas Conferências Nacionais de Saúde relacionados ao Meio Ambiente e Informação em Saúde.

As CNS podem ser analisadas em dois grandes conjuntos: as realizadas antes e após a VIII CNS, já que esta representa um marco, tanto pelos seus resultados, como pela forma de realização com ampla participação da população, profissionais e sociedade civil organizada, conselhos municipais, regionais e estaduais, na organização dos temas e discussões, precedentes a Conferência. O primeiro conjunto inclui as de I a VII, sendo que a VII já sinalizava para a necessidade de produzir profundas mudanças na forma como eram organizadas.

As questões ambientais estiveram presentes em cada um desses dois momentos, mas de forma diferente. No primeiro conjunto aparecem resumidas as questões relacionadas ao "lixo", ao controle de vetores de doenças prevalente e ao saneamento básico, especialmente no que se refere à água. Essas questões são apenas tangenciais na II, IV, V e VI. A oitava Conferência, embora não aprofunde a temática, inclui o ambiente saudável como um dos condicionantes e determinantes da saúde. A partir desta, todas trazem aspectos ligados ao ambiente para além da questão do saneamento básico, com destaque à necessidade de educação ambiental, de desenvolvimento sustentável, de ações intersetoriais e da qualidade ambiental. Destaca-se a XIII CNS que traz o papel do meio ambiente na qualidade de vida, em todos seus eixos temáticos.

A I CNS, em 1941, centrou-se em quatro temas básicos: organização sanitária estadual e municipal; ampliação das campanhas nacionais contra hanseníase e tuberculose; determinação das medidas para o desenvolvimento dos serviços básicos de saneamento; plano de desenvolvimento de proteção à maternidade, à infância e à adolescência2222. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Relatório Final da I Conferência Nacional de Educação e I Conferência Nacional de Saúde. Brasília: MS; 1941.. Já nesta época o saneamento era considerado determinante da saúde. Na segunda, em 1950, após nove anos, o tema central foi a legislação referente à higiene e segurança no trabalho1616. Brasil. Conselho Nacional de Secretários da Saúde (CONNAS). As Conferências Nacionais de Saúde: Evolução e perspectivas. Brasília: CONNAS; 2009.. Passados 13 anos, em 1963, realizouse a III CNS que trouxe como pauta: situação sanitária da população brasileira; distribuição e coordenação das atividades médico-sanitárias nos níveis federal, estadual e municipal; municipalização dos serviços de saúde; fixação de um plano nacional de saúde2323. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Relatório Final da 3a. Conferência Nacional de Saúde. Brasília: MS; 1963.. Cabe destacar que esta foi a primeira vez que o tema municipalização da saúde foi abordado.

A IV CNS, realizada em 1967, centrou suas discussões sobre recursos humanos para as atividades em saúde1616. Brasil. Conselho Nacional de Secretários da Saúde (CONNAS). As Conferências Nacionais de Saúde: Evolução e perspectivas. Brasília: CONNAS; 2009.. Da V CNS, em 1975, participaram 217 delegados, 77 observadores e o presidente da OPAS (Hector Acuña) como convidado1616. Brasil. Conselho Nacional de Secretários da Saúde (CONNAS). As Conferências Nacionais de Saúde: Evolução e perspectivas. Brasília: CONNAS; 2009.. Foram discutidos cinco temas: implementação do Sistema Nacional de Saúde; Programa de Saúde Materno Infantil; Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica; Programa de Controle das Grandes Endemias; Programa de Extensão das Ações de Saúde às Populações Rurais2424. Brasil. Ministério da Saúde (MS). V Conferência Nacional de Saúde. Relatório Final. Brasília: MS; 1975.. Nela há pouca relação estabelecida entre saúde e condições ambientais, e a informação é tida como importante para a vigilância epidemiológica.

A VI CNS, em 1977, não avançou em relação a anterior no que se refere ao ambiente e a um Sistema de Informação (SI) em saúde e tratou dos seguintes temas: Situação do controle das grandes endemias; Operacionalização dos novos diplomas legais básicos; Interiorização dos Serviços de Saúde2525. Brasil. Ministério da Saúde (MS). VI Conferência Nacional de Saúde. Relatório Final. Brasília: MS; 1977.. A VII CNS concentrou-se na ‘Extensão das ações de saúde através dos serviços básicos’. Desta participaram 400 pessoas, em 16 grupos de trabalho, com inexpressiva participação de representantes não ligados diretamente à gestão pública2626. Brasil. Ministério da Saúde (MS). VII Conferência Nacional de Saúde. Relatório Final. Brasília: MS; 1980., na qual ambiente e saúde não tiverem expressividade.

A VIII CNS como marco na história das conferências nacionais, estabeleceu as bases para a reforma sanitária brasileira. A ampliação do entendimento do conceito de saúde permitiu que se estabelecesse a relação inequívoca e explícita entre esta e o meio ambiente. Assim: "saúde é resultante das condições de habitação, alimentação, educação, renda, meio ambiente, transporte, lazer, acesso e posse à terra e acesso aos serviços de saúde"11. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Ministério da Previdência e Assistência Social. Relatório Final da 8a Conferência Nacional da Saúde. Brasília: MS; 1986.. Após a VIII CNS o SUS tornou-se realidade tanto pela Constituição Federal, que reitera que a saúde é um direito de todos e dever do estado, quanto pela Lei 8080/1990 que o institui.

A IX CNS ocorreu em 1992, sendo o tema central: Municipalização é o caminho e como temas específicos: sociedade, governo e saúde; implantações do SUS; controle social2727. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Relatório Final da IX Conferência Nacional da Saúde: Municipalização é o caminho. Brasília: MS; 1993.. A X CNS organizou suas discussões e recomendações em seis eixos: saúde, cidadania e políticas públicas; gestão e organização dos serviços de saúde; controle social na saúde; financiamento da saúde; recursos humanos; atenção integral à saúde. Defendeu o fortalecimento do SUS e a defesa da qualidade de vida, afirmando que esta depende da "capacidade de resposta do Estado às demandas sociais, através de suas políticas públicas"2828. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Relatório Final da X Conferência Nacional da Saúde. Brasília: MS; 1998., em defesa dos direitos e de uma saúde que contribua para a promoção da cidadania. Como a anterior, enfatiza o fortalecimento do SUS e do controle social, seu financiamento e funcionamento em todos os níveis. A XI, no ano 2000, também trouxe um tema central: Efetivando o SUS – Acesso, qualidade e humanização da atenção à saúde com controle social. Este tema foi desdobrado em cinco eixos: controle social; financiamento da atenção à saúde; modelo assistencial e de gestão para garantir acesso, qualidade e humanização na atenção à saúde com controle social; recursos humanos; políticas de informação e comunicação no SUS2929. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Conselho Nacional de Saúde. Relatório Final da 11a. Conferência Nacional da Saúde: Efetivando o SUS. Brasília: MS; 2002..

Nota-se, pela análise dos temas, que as conferências que sucederam a VIII CNS, centraram-se na consolidação do SUS e na efetivação do controle social, uma vez que este é um diferencial do sistema de saúde no Brasil. Na XI Conferência, pela primeira vez, a "Informação" ganha o status de eixo prioritário de discussões.

A XII CNS, em 2003, tem o relatório organizado em 10 eixos temáticos, sendo um deles (10°) sobre Comunicação e Informação em Saúde, com 91 propostas. No eixo V há um subitem sobre Saúde Ambiental com 4 itens, ou seja, informação e ambiente foram objeto de reflexões e pactuações importantes nessa Conferência. Nos 10 eixos totalizam-se 713 proposições1616. Brasil. Conselho Nacional de Secretários da Saúde (CONNAS). As Conferências Nacionais de Saúde: Evolução e perspectivas. Brasília: CONNAS; 2009.. Esta Conferência também trouxe um tema central: saúde como direito de todos e dever do Estado, o SUS que temos e o SUS que queremos3030. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Conselho Nacional de Saúde. Relatório Final da 12a Conferência Nacional de Saúde: Conferência Sergio Arouca: Brasília: MS; 2004..

A XIII CNS tem seu relatório organizado em Eixos I, II, III, cada um dividido em proposições do eixo e um sub-eixo com propostas inéditas. Na totalidade, foram definidas 857 proposições, sendo que o meio ambiente aparece em 29 delas, e a expressão "informação em saúde ou sistema de informação", em 173131. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Conselho Nacional de Saúde. Relatório Final da 13a Conferência Nacional de Saúde: Saúde e Qualidade de vida: políticas de estado e desenvolvimento. Brasília: Editora do Ministério da Saúde; 2008.. Tem como tema central: Saúde e qualidade de vida, políticas de estado e desenvolvimento. Esta Conferência foi fundamental para a efetivação da relação entre saúde e meio ambiente, na medida em que introduz discussões sobre a importância do trabalho interdisciplinar e intersetorial para controle das variáveis ambientais que interferem com as condições de saúde, para o controle do uso de produtos químicos e agrotóxicos e o uso racional e sustentável de recursos naturais. Outras contribuições: o estabelecimento da relação inequívoca entre saúde, ambiente, desenvolvimento e qualidade de vida; o reconhecimento da necessidade de ações intersetoriais e da realização de Conferências Nacionais sobre Meio Ambiente; e consolidação do conceito de justiça ambiental. Nesse sentido, pode ser considerada um avanço conceitual em relação as inter-relações entre esses conceitos e para a definição de estratégias de ação para efetivá-los nos serviços de saúde.

A XIV CNS tem seu Relatório Final organizado em 15 diretrizes com diversas propostas aprovadas em cada uma. Nesta, foram amadurecidos e reforçados os temas sobre a saúde e meio ambiente discutidos na XII e XIII, com nítido avanço na direção de definir que a qualidade de vida depende diretamente do meio ambiente e da saúde. Entre 20 propostas apresentadas, 12 relacionam-se com questões ambientais. Como exemplo, destaca-se a Diretriz 9 que, por uma sociedade em defesa da vida e da sustentabilidade do planeta, defende que é preciso ampliar e fortalecer políticas sociais, projetos intersetoriais e a consolidação da vigilância e da promoção à saúde3232. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Conselho Nacional de Saúde. Relatório Final da 14ª. Conferência Nacional de Saúde: todos usam o SUS, SUS na Seguridade Social; Política Pública, patrimônio do povo brasileiro. Brasília: MS; 2012.. Esta perspectiva está alinhada com vários objetivos estratégicos do Ministério da Saúde, em especial, "implementar ações de saneamento básico e saúde ambiental, de forma sustentável, para a promoção da saúde e redução das desigualdades sociais"3333. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Departamento de Monitoramento e Avaliação do SUS. Planejamento Estratégico do Ministério da Saúde 2011-2015: resultados e perspectivas. 3a ed. Brasília: MS; 2014..

É difícil afirmar se e quanto as Conferências influenciaram as Políticas Públicas sobre Meio Ambiente, uma vez que o interesse por esse tema tem aumentado consideravelmente nas últimas décadas, em decorrência das catástrofes naturais e do aquecimento global. Muitos eventos específicos sobre o ambiente a nível mundial foram ocorrendo, especialmente após a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em 1972, que resultou na Declaração de Estocolmo. Duas dessas grandes conferências aconteceram no Brasil: a Rio 92 e a Rio + 20, em 1992 e 2012, respectivamente, com muitas contribuições ao entendimento da importância do ambiente para a vida. Da Rio 92 resultou, entre outros, dois importantes documentos: a Agenda 21 e a Carta da terra3434. Barbosa JS. O desafio do desenvolvimento sustentável. Revista Visões 2008; 4(1).. O desenvolvimento sustentável tornou-se meta das nações unidas, assim como o desenvolvimento social, a preservação e a conservação ambiental, a inclusão social e a ecoeficiência. O ambiente passa a ser considerado pré -requisito para a vida de qualidade no planeta. Assim, presume-se que as conferências na saúde, tanto influenciaram como sofreram a influência das específicas sobre ambiente.

A XIV CNS, em 2011, reforça a inequívoca relação entre saúde, condições ambientais, promoção e prevenção e qualidade de vida, bem como da necessidade de ações intersetoriais protetoras do ambiente. Na sequência, a Rio + 20, reitera que o futuro depende de ações intersetoriais e do esforço coletivo. Esses dois exemplos parecem servir para ilustrar que as conferências no campo da saúde são levadas em conta naquelas relacionadas sobre meio ambiente e vice-versa.

Independentemente de quem influencia ou exerce influência, várias políticas públicas sobre meio ambiente são estabelecidas no Brasil e levam em conta o que foi disposto nesses espaços de discussão, culminando na elaboração de documentos orientativos e propositivos de ações para garantir vida com saúde e qualidade. Assim, pode-se supor uma relação entre o amadurecimento conceitual provocado pelas Conferências e o estabelecimento das respectivas políticas públicas. Muitos exemplos poderiam traduzir essa relação, mas destaca-se as Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico3535. Brasil. Presidência da República. Casa Civil. Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007. Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; altera as Leis nos 6.766, de 19 de dezembro de 1979, 8.036, de 11 de maio de 1990, 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; revoga a Lei no 6.528, de 11 de maio de 1978; e dá outras providências. Diário Oficial da União 2007; 11 jan., a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS)3636. Brasil. Presidência da República. Casa Civil. Lei n° 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências. Diário Oficial da União 2010; 3 ago. e o Programa Nacional de Fomento as Ações de Educação em Saúde Ambiental3737. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Fundação Nacional da Saúde. Portaria nº 560, de 4 de julho de 2012. Institui o Programa de Fomento às Ações de Educação em Saúde Ambiental. Diário Oficial da União 2012; 5 jul.. O primeiro exemplo incorpora como uma das diretrizes (V) "melhoria da qualidade de vida e das condições ambientais e de saúde pública", e como um dos princípios (III) "o abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos realizados de forma adequada à saúde pública e à proteção do meio ambiente"; também examinados e discutidos em várias conferências. Na PNRS3636. Brasil. Presidência da República. Casa Civil. Lei n° 12.305, de 2 de agosto de 2010. Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras providências. Diário Oficial da União 2010; 3 ago., os resíduos de serviços de saúde aparecem com uma categoria a ser considerada de forma peculiar para manutenção das condições de saúde, assim como a necessidade de proteger o ambiente mediante ações de responsabilidade compartilhada e logística reversa para resíduos perigosos, conceitos esses também discutidos nas conferências em saúde e meio ambiente. Por fim, o Programa Nacional de fomento às ações de Educação em Saúde Ambiental propõe a implantação da educação ambiental no sistema de ensino nacional, o que foi apresentado e defendido na X, XII e XIII CNS.

A informação em saúde sempre foi considerada prioridade, com exceção das duas primeiras, IV e VIII Conferências. Como pode ser visto no Quadro 1, as CNS têm dado especial atenção as questões relacionadas à informação, especialmente a partir da IX. As primeiras deixam clara a precariedade da informação, da base de dados e do SI. A lógica de estruturação, outra fragilidade do SI, estava centrada no fornecimento da informação pelos municípios ao governo federal. Também deixa claro que o objetivo da informação era subsidiar gestores e governos na tomada de decisões em saúde.

A partir da IX Conferência (1992) e especialmente na XI (1996), a informação ganha novo status: passa a ser considerada fundamental não apenas à gestão e governos, mas aos conselhos de saúde, aos profissionais e à população em geral. A preocupação com a qualidade dos dados torna-se evidente, assim como a necessidade da integração dos vários SI constituindo um Sistema Nacional da Informação em Saúde. Justamente a partir dessa década é enfatizada a necessidade de estabelecimento de uma Política Nacional de Informação e Comunicação na Saúde, sendo esta proposta em 2004 e ampliada e aprimorada em uma versão de 20123838. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Comitê de Informação e Informática em Saúde (CIINFO). Política Nacional de Informação e Informática em Saúde. Brasília: MS; 2012. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/ publicacoes/PoliticaInformacaoSaude.
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe...
. A partir deste momento várias iniciativas têm sido desenvolvidas para melhorar a qualidade da informação e de seu uso, bem como a integração dos SI. Dois exemplos podem ser ilustrativos desse esforço: a) a redefinição do Comitê de Informação e Informática em Saúde (CIINFO/MS), em 2012; b) a recente reestruturação do SAGE (Sala de Apoio à Gestão Estratégica) junto ao Ministério da Saúde, responsável por um movimento de integração das bases de dados Nacionais.

O CIINFO está organizado em três subcomitês: Segurança da Informação e Comunicações (SGSIC); Governança das Tecnologias da Informação e Comunicação (SGTIC); Governança da Informação em Saúde (SGIS). Este último com as seguintes competências: propor as diretrizes para a produção da informação estratégica; contribuir para o desenvolvimento do Registro Eletrônico em Saúde (RES) com propostas de conjunto de dados, regras, modo de funcionamento e padrões adequados para compor uma base nacional de Registros Eletrônicos em Saúde; propor critérios para disponibilização de informações constantes nas bases de dados do MS, respeitando a privacidade e confidencialidade dos usuários do SUS3838. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Comitê de Informação e Informática em Saúde (CIINFO). Política Nacional de Informação e Informática em Saúde. Brasília: MS; 2012. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/ publicacoes/PoliticaInformacaoSaude.
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe...
. O SAGE redefine fluxos e formas de armazenamento e socialização da informação estratégica e formas de obtenção, sistematização e socialização de dados, com vistas à tomada de decisões, a gestão e a produção de conhecimento. No portal do SAGE, reestruturado pelo MS em 2012, são feitos mais de 100 mil acessos mensais3838. Brasil. Ministério da Saúde (MS). Comitê de Informação e Informática em Saúde (CIINFO). Política Nacional de Informação e Informática em Saúde. Brasília: MS; 2012. Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/ publicacoes/PoliticaInformacaoSaude.
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoe...
.

Cabe ainda destacar que a X CNS (1996) reconheceu o acesso a informação como um direito do cidadão e defendeu a criação de uma Política Nacional de Informação, Educação e Comunicação em Saúde, reiterando essa importância nas Conferências seguintes. A XI CNS (em 2000) reafirma que a informação é elemento essencial à operacionalização do SUS e discute a importância da informação em rede. A XII CNS reitera a necessidade de constante aperfeiçoamento do sistema de integração intersetorial e a XIII (2007) reforça e aprimora as demandas das conferências anteriores, além de recomendar a retomada da Política Nacional de Informação e Informática na Saúde, o que acaba acontecendo em 2012.

Portanto, a necessidade de uma PNIIS ficou evidente na 11a CNS, teve uma primeira versão em 2004 e foi atualizada em 2012. Foi operacionalizada inicialmente de forma fragmentada, sem monitoramento e avaliação e, gradativamente, vai se qualificando e consolidando enquanto instrumento indispensável para as ações de saúde. Utiliza ferramentas (Telessaúde, Portal da Saúde com mais transparência e SAGE) e sistemas interoperáveis (Registro Nacional de Saúde e o Cartão Nacional da Saúde). Tem-se tornado fundamental para uma melhor governança (Governo Eletrônico), para avançar na qualidade dos serviços, para efetivação do controle social e da democratização da informação e da comunicação em saúde.

Mesmo que seja difícil identificar com precisão o grau de influência das CNS na efetivação de políticas públicas em ambiente e informação, assim como se e quanto às conferências específicas dessas áreas influenciam as CNS, os exemplos acima são sinalizadores de que as Conferências interferem e determinam a elaboração de Políticas Públicas e que o trabalho intersetorial é fundamental na sua efetivação.

Considerações Finais

A quantidade de estudos desenvolvidos nos domínios centrais de que trata este artigo e as políticas públicas que têm sido propostas e implementadas no campo da saúde, ambiente e informação, permitem afirmar que há um aumento da visibilidade quanto a importância do ambiente e da informação na definição dos níveis de saúde e de qualidade de vida da população, embora existam muitas lacunas de conhecimentos para a compreensão mais precisa da profundidade e dimensão dessas relações.

Os relatórios das CNS parecem influenciar tanto a prática cotidiana dos profissionais, ao discutirem e incorporarem seus preceitos e recomendações, como o estabelecimento das políticas públicas nos domínios da própria saúde, do ambiente e da informação, uma vez que aspectos centrais propostos nas Conferências acabam fundamentando políticas públicas nestes campos. Dito de outra forma, as propostas levantadas nas Conferências têm dado origem ou são levadas em conta quando da proposição de políticas públicas, a ponto de, por exemplo, o avanço na discussão do papel da informação, especialmente após a IX Conferência, a necessidade de socialização da informação examinada na XI e a recomendação da elaboração de uma Política de Informação e Informática na Saúde na XII, terem influenciado a proposição da própria política, em 2012.

A informação tem nesse contexto uma função dupla: ao mesmo tempo em que emana das políticas públicas, ao ser sistematizada e socializada, orienta as práticas de saúde. Esta prática, por sua vez, produz nova informação, a transforma e a alimenta, gerando um contínuo que produz informação, a utiliza e a aprimora para empregá-la novamente no cotidiano das ações de saúde.

Algo semelhante acontece com o ambiente, especialmente após a VIII Conferência que o coloca como um dos elementos definidores da saúde. O tema passa a ser discutido de forma mais intensa e ampla, a ponto de, na XII e XIII Conferências terem iniciado, mais concretamente, as relações entre saúde e sustentabilidade do planeta. A culminância dessas discussões ocorre na XIV Conferência, com o amadurecimento dos temas saúde e ambiente e o nítido avanço na direção de definir que a qualidade de vida depende diretamente do meio ambiente. Essas proposições, por sua vez, aparecem em políticas públicas relacionadas ao ambiente.

Por fim, cabe destacar, com base nas práticas cotidianas, que os trabalhadores em saúde têm se preocupado pouco com as variáveis ambientais que interferem nas condições de vida e não têm utilizado a informação como insumo para a gestão do cuidado. Novos esforços precisam ser feitos para que as variáveis ambientais e a forma de relacionamento do profissional com a informação possam ser introduzidas na prática clínica (mudanças curriculares, desenvolvimento da Educação Permanente em Saúde, práticas profissionais voltadas à identificação dos riscos ambientais, entre outras), especialmente na atenção básica, como forma de superar a fragmentação com que o ser humano é assistido no atendimento das suas necessidades de saúde.

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Histórico

  • Recebido
    29 Set 2014
  • Revisado
    12 Maio 2015
  • Aceito
    14 Maio 2015
  • Publicação
    Out 2015
ABRASCO - Associação Brasileira de Saúde Coletiva Rio de Janeiro - RJ - Brazil
E-mail: revscol@fiocruz.br